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QUESTION DE QUALIFICATION

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Carton rouge pour la voie verte

06/11/2014 | par Philippe Dupuis | Juridique

carton_rouge © joel-t- iStockphoto.com

Avant de conclure une convention portant création d'une voie verte, coïncidant avec l'emprise d'un chemin, encore convient-il de s'assurer de la qualification précise de celui-ci.

Le département du Puy-de-Dôme souhaitait transformer en « voie verte », le chemin qui ceinture le lac du Chambon. Pour ce faire, il a passé toute une série de conventions avec les communes traversées par celui-ci. Un exploitant de campings conteste alors la convention avec la commune de Mérol, au motif de la gêne qu’occasionnerait à ses clients l’existence d’un tel équipement. La CAA de Lyon a conclu (1) à la nullité de la convention. Cette jurisprudence illustre les problèmes relatifs à la domanialité publique appliquée aux voies communales

 

Importance de la qualification juridique du chemin

Avant toute chose, il convenait de s’assurer de la nature juridique du chemin litigieux. Selon le rapporteur public (2), si personne ne contestait la propriété de la commune quant à cette emprise, son régime juridique n’avait jamais été établi avec certitude.

La question était ardue, puisque le tribunal administratif en avait conclu à l’existence sur ce chemin d’une voie communale, et donc d’une dépendance du domaine public routier. L’article L.211-14 du Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) énonce en effet que « le domaine public routier comprend l’ensemble des biens appartenant à une personne publique mentionnée à l’article L.1 et affectés aux besoins de la circulation terrestre, à l’exception des voies ferrées ».

Normalement, cette qualification est la résultante de l’affectation du bien à la circulation des véhicules (3), même si notre arrêt semble qualifier d’emprise livrée à la circulation générale, une voie qui leur sera nécessairement interdite. Cette affectation doit se manifester par un classement, acte purement formel, conséquence de l’utilisation physique du bien, mais néanmoins obligatoire, prononcé par le conseil municipal (L.141-3 du Code de la voirie routière).

 

Les critères à prendre en compte

Cette qualification est contestée par la cour administrative d’appel, qui requalifie la voie de sentier d’exploitation, catégorie dont la définition est énoncée à l’article L.161-2 du Code rural : « Les chemins et sentiers d’exploitation sont ceux qui servent exclusivement à la communication entre divers fonds, ou à leur exploitation. Ils sont, en l’absence de titre, présumés appartenir aux propriétaires riverains, chacun en droit soi, mais l’usage en est commun à tous les intéressés. L’usage de ces chemins peut être interdit au public ».

L’usage de ces emprises doit ainsi exclusivement être dédié à « la communication entre divers fonds, ou à leur exploitation ». Si ce ne sont pas là leurs finalités exclusives, la nature juridique en sera autre. Ce sont donc des chemins qui desservent exclusivement des héritages ou des exploitations : « Attendu que les chemins d’exploitation sont ceux qui servent à la communication entre divers héritages, ou à leur exploitation ; que, par le seul effet de la loi, l’usage en est commun à tous les riverains » (4).

Nous sommes donc devant un bien relevant du domaine privé de la commune et non affecté à la circulation générale.

Il est tout à fait possible qu’une commune soit propriétaire d’une portion, ou de la totalité d’un tel chemin, le fait que celle-ci traverse un camping est sans importance puisqu’il apparaît que celui-ci est géré pour le compte de la commune de Mérol par la société requérante. C’est son affectation que conteste le juge d’appel, estimant qu’« eu égard à ses caractéristiques, ce chemin ne peut assurer que la desserte des fonds riverains et ne comporte aucun aménagement susceptible de le faire regarder comme une dépendance du domaine public affectée à la circulation générale ». Si la propriété est communale, les conditions tenant à l’affectation et à l’aménagement ne sont pas réunies, nous sommes donc devant un bien relevant du domaine privé de la commune et non affecté à la circulation générale.

 

Conséquences de l’erreur de qualification

Le juge conclut dans une deuxième étape de son raisonnement à la nullité de la convention, devenue sans objet, puisque contracté sur « le domaine public communal ». Puis enfin, il relève qu’en voulant créer une voie verte, c’est-à-dire au vu des dispositions de l’article R.110-2 du Code de la route « une route exclusivement réservée à la circulation des véhicules non motorisés, des piétons et des cavaliers », une nouvelle voie communale aurait en fait vu le jour.

Il prend soin de noter au passage que « le statut de voie verte vise toute voie publique, quelle que soit la collectivité dont elle relève ». Or, si un chemin d’exploitation appartient au domaine privé de la commune, la convention signée avec le département « a pour objet d’élargir le chemin, de le revêtir, de l’équiper d’une signalisation routière, de l’insérer dans un itinéraire ceinturant le lac Chambon et de l’ouvrir, sous le statut de voie verte, à la circulation générale ; qu’un tel projet qui n’emporte pas de transfert de propriété entre les collectivités parties à la convention, a nécessairement pour effet de créer une nouvelle voie communale ».

Ainsi, cette ouverture à la circulation générale aurait pour conséquence d’attirer l’ancien chemin d’exploitation dans le régime de la domanialité publique. Les dispositions de l’article L.14-3 CVR s’imposeront donc : il conviendra de procéder par une délibération du conseil municipal au classement de la nouvelle voie communale dans le domaine public. Il faudra alors nécessairement diligenter une enquête publique. En effet, si la règle depuis la simplification opérée par la loi du 9 décembre 2004 (n° 2004-1343) est de dispenser de cette formalité la création ou la suppression de voies, il n’en va pas de même lorsque « l’opération envisagée a pour conséquence de porter atteinte aux fonctions de desserte ou de circulation assurées par la voie » (L.141-3 CVR), ce qui semble être indubitablement le cas ici.

 

Enquêtes publiques : le grand flou
Il importe enfin de mentionner que le régime de ces enquêtes publiques est pour le moment des plus confus. En effet, si la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement et si le décret n° 2011-2018 du 29 décembre 2011 portant réforme de l’enquête publique relative aux opérations susceptibles d’affecter l’environnement, ont modifiés la législation relative aux enquêtes publiques, en réduisant à deux les catégories d’enquêtes publiques susceptibles d’être mises en œuvre, celle fondée sur les dispositions du Code de l’environnement et celle fondée sur les dispositions du Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, il n’en demeure pas moins que le Code de la voirie routière n’a pas fait l’objet de modification, et continue d’imposer le recours à une procédure spécifique, décrite aux articles R.141-4 et suivants. Pratiquement, cette voie verte pourra voir le jour dès que la commune aura tiré les conséquences de son erreur de qualification…

Note

(01)Cour administrative d'appel de Lyon, 1er mars 2012, n°LY01913. - Retourner au texte

(02)Cité par Fanny Tarlet, dans sa note sous cet arrêt, consultable sur le site Alyoda.fr, numéro 3, 2012. - Retourner au texte

(03)CE, 18 octobre 1995, Benoît, req. n° 150490. - Retourner au texte

(04)Cour de cassation, Ass. Plénière 14 mars 1986, JCP 1986.IV.146. - Retourner au texte

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