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Loi Alur : le PUP nouveau est arrivé !

07/10/2015 | par Jean-Baptiste Ollier | Juridique

Gymnase (2) © lightpoet-fotolia

Avec la loi Alur, les collectivités territoriales ont désormais la faculté d’imposer aux constructeurs la conclusion d’un projet urbain partenarial (PUP). La réforme va changer bien des choses.

Avec la loi Alur, le projet urbain partenarial (PUP) vient de connaître sa première réforme, et non des moindres, puisqu’elle touche à la substance même de cet outil de financement des équipements publics, à l’origine purement contractuel et librement consenti. Désormais, la conclusion d’un PUP peut ne plus être une simple faculté, mais être imposée aux constructeurs.

 

Régime juridique du PUP

Créé par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 et codifié aux articles L.332-11-3 et L.332-11-4 du Code de l’urbanisme, le PUP est une participation d’urbanisme destinée au financement des équipements publics et exigible à l’occasion de la délivrance d’une autorisation d’urbanisme. Sa spécificité est de prendre la forme d’une convention : le PUP est un mécanisme de contractualisation préalable du financement de la réalisation d’équipements publics rendus nécessaires par une opération de construction ou d’aménagement.

Sa conclusion est une alternative au régime « classique » de fiscalité de l’urbanisme, puisqu’il entraîne une exonération de taxe d’aménagement (et ce, pour une durée maximale de dix ans) (1). La convention de PUP est conclue entre, d’une part, un ou des contributeurs – pouvant être le ou les propriétaires, aménageurs et/ou constructeurs – et, d’autre part, une personne publique bénéficiaire (après délibération de celle-ci), qui est en principe la commune ou l’EPCI compétent en matière de PLU (2).

 

La conclusion d’un PUP entraîne une exonération de taxe d’aménagement.

 

Concrètement, les principaux intérêts du PUP sont, d’une part, de permettre un préfinancement des équipements publics avant leur réalisation (la taxe d’aménagement – TA – étant exigible au minimum douze mois après délivrance de l’autorisation d’urbanisme) et, d’autre part, de parvenir à percevoir davantage que ne le permettrait la TA. Rappelons aussi qu’une convention de PUP ne peut être conclue que dans une zone urbaine ou à urbaniser délimitée par le PLU (zones U et AU). La convention de PUP ne peut intervenir qu’à l’occasion d’opérations d’aménagement ou de construction qui rendent nécessaire la réalisation d’équipements publics (excluant les équipements propres à ces constructions). À ce titre, il doit y avoir un lien direct entre l’opération d’aménagement ou de construction et les équipements publics : en principe, le PUP sert à faire financer (et le plus souvent « préfinancer ») par les constructeurs, dans un périmètre donné, le coût des équipements publics dont la réalisation est rendue nécessaire par les opérations de construction menées par ces mêmes constructeurs.

 

Les limites du PUP avant la loi Alur

En pratique, le PUP est le plus souvent conclu « au coup par coup », préalablement à un projet de construction ou d’aménagement (le PUP étant d’ailleurs une pièce obligatoire du dossier de demande de permis, pour prétendre à exonération de TA (3)). Cela était lié à la nature purement contractuelle du PUP, dès lors que les constructeurs et aménageurs étaient toujours libres, juridiquement, de conclure, ou non, un PUP, pouvant préférer opter pour le régime « normal » de la taxe d’aménagement. 

De sorte, cela pouvait poser des difficultés pratiques lorsque des équipements publics répondent à des besoins relativement vastes, territorialement, rendant nécessaire la conclusion de plusieurs PUP successifs, dans le temps, avec différents propriétaires, pour le financement de mêmes équipements publics. Il était particulièrement complexe, pour le financement d’opérations ou d’équipements publics desservant une pluralité de terrains, de parvenir à articuler efficacement dans le temps la conclusion de plusieurs PUP successifs. Ceci est d’autant plus vrai que la logique du PUP était celle d’un financement préalable des équipements publics « à réaliser », donc futurs : en l’absence de tout mécanisme d’articulation dans le temps des PUP destinés à « cofinancer » les mêmes équipements, il y avait une fragilité juridique certaine à conclure des PUP successifs, lorsque les derniers PUP étaient conclus alors que les équipements étaient d’ores et déjà achevés (4).

C’est d’ailleurs le constat relevé dans les travaux préparatoires de la loi Alur : « Les textes ne permettent pas de financer ces équipements dans le cadre de conventions de PUP à l’occasion d’opérations d’aménagement privé successives. Les textes nécessitent donc d’être améliorés dans le cas où les équipements vont être potentiellement utiles aux habitants de plusieurs opérations d’aménagement successives, mais dont une seule arrive à maturité dans un premier temps. Cela faciliterait le développement progressif de ces secteurs d’urbanisation, le démarrage des premières opérations sans attendre la maturité de tous les projets, tout en préservant les finances de la collectivité. » (5)

 

Le risque pour la collectivité était de conclure un premier PUP ne permettant qu’un financement partiel des équipements à réaliser.

 

En clair, le risque pour la collectivité était de conclure un premier PUP ne permettant qu’un financement partiel des équipements à réaliser, sans pouvoir répercuter la totalité des coûts de ces équipements sur les autres futurs constructeurs en bénéficiant également ; ce à quoi la loi Alur cherche à remédier.

 

L’innovation de la loi Alur : le PUP « forcé »

La loi Alur du 24 mars 2014 est venue améliorer les modalités de financement dans le temps, par le biais de PUP successifs, des équipements nécessaires à l’aménagement d’un secteur. 

En effet, le nouveau paragraphe II de l’article L.332-11-3 du Code de l’urbanisme évoque ceci : « Lorsque des équipements publics ayant vocation à faire l’objet d’une première convention de projet urbain partenarial desservent des terrains autres que ceux mentionnés dans le projet de ladite convention, par décision de leur organe délibérant, la commune ou l’établissement public compétent en matière de plan local d’urbanisme ou le représentant de l’État par arrêté, dans le cadre des opérations d’intérêt national, fixe les modalités de partage des coûts des équipements et délimite un périmètre à l’intérieur duquel les propriétaires fonciers, les aménageurs ou les constructeurs qui s’y livrent à des opérations d’aménagement ou de construction participent, dans le cadre de conventions, à la prise en charge de ces mêmes équipements publics, qu’ils soient encore à réaliser ou déjà réalisés, dès lors qu’ils répondent aux besoins des futurs habitants ou usagers de leurs opérations. Les conventions successivement établies peuvent viser des programmes d’équipements publics différents lorsque les opérations de construction attendues dans chaque périmètre de convention ne nécessitent pas les mêmes besoins en équipements. Le périmètre est délimité par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public ou bien, dans le cadre des opérations d’intérêt national, par arrêté préfectoral, pour une durée maximale de quinze ans. »

Cette disposition permet donc de définir un périmètre dans lequel tous les propriétaires, aménageurs ou constructeurs seront contraints de signer une convention de PUP préalablement à l’obtention d’un permis d’aménager ou d’un permis de construire.

Ces PUP « forcés » ne peuvent concerner que des équipements publics :

- qui ont vocation à faire l’objet d’un premier PUP (non encore conclu et ne les finançant que partiellement) ;
– qui desservent un secteur plus vaste : dans ce périmètre, fixé par délibération, la conclusion de PUP peut être imposée aux futurs constructeurs et aménageurs ;
– qui sont « encore à réaliser ou déjà réalisés », et c’est là une vraie innovation : par cette disposition, rien ne fait plus obstacle à ce que la collectivité publique réalise les équipements publics en cause dès la conclusion du premier PUP et surtout que ces équipements puissent être intégralement financés par des PUP, au fur et à mesure des projets d’aménagement ou de construction privés dans ce secteur.

 

Ce qu’il faut faire
Respecter les étapes préalables au PUP
Toute mise en œuvre du périmètre de PUP « forcé » créé par la loi Alur implique, en amont, un important travail d’étude préalable, qui devra impérativement :
1- Identifier le programme des équipements publics dont la réalisation est rendue nécessaire et établir son coût prévisionnel ;
2- Déterminer quelle fraction du coût de chaque équipement public pourra être répercutée sur les futurs constructeurs ou aménageurs ;
3- Fixer des critères objectifs et transparents de répartition financière entre les différents constructeurs ou aménageurs ;
4- Établir une étude comparative avec les recettes fiscales susceptibles d’être générées par la taxe d’aménagement.

 

La délibération fixant le périmètre prévu au II de l’article L.332-11-3 du Code de l’urbanisme

Pour mettre en oeuvre ce nouveau mécanisme, la commune ou l’EPCI compétent devra prendre une délibération motivée avant la conclusion du premier PUP. Cette délibération comportera obligatoirement les quatre points à suivre. D’abord, le périmètre dans lequel les futurs constructeurs seront tenus de conclure un PUP correspondra à la zone géographique « bénéficiant » des équipements publics à réaliser. Ensuite, pour le programme d’équipements publics, il sera nécessaire de lister l’ensemble de ces équipements dont la réalisation sera rendue nécessaire par l’urbanisation du périmètre délimité.

À notre sens, il ne pourra s’agir ici que d’équipements futurs, non encore réalisés au moment de la délibération. De plus, ce programme d’équipements publics devra être accompagné d’un bilan financier, établissant leur coût, afin qu’il puisse être répercuté en tout ou partie sur les futurs constructeurs ou aménageurs. 

Le troisième élément concerne les modalités de partage des coûts des équipements entre les futurs constructeurs ou aménageurs : il s’agit ici de déterminer les critères, objectifs et explicites, de répartition du coût des équipements sur les futurs constructeurs, qui devront respecter les principes de proportionnalité et d’égalité. Selon nous, ces critères devront toujours tenir compte, en premier lieu, de la dimension des constructions à édifier et, le cas échéant, de leur consistance (nature, destination, localisation, etc.) (6)

Le texte issu de la loi Alur ouvre en outre une possibilité de modulation financière, faisant application du principe de proportionnalité : les PUP successivement conclus pourront viser des programmes d’équipements différents, en fonction des besoins générés par chaque opération privée de construction ou d’aménagement.

 

Le texte issu de la loi Alur ouvre en outre une possibilité de modulation financière, faisant application du principe de proportionnalité.

 

Ainsi, très clairement, un PUP à conclure dans ce cadre pourra ne répercuter sur le constructeur que les coûts d’une partie des équipements publics : de sorte, le constructeur ne participera qu’au financement des seuls équipements publics qui présenteront une utilité directe pour son propre projet. Cela amène à s’interroger sur la pertinence d’établir, dès la délibération initiale, des « sous-périmètres » dans lesquels cette possibilité trouvera application. Enfin, il appartiendra à la commune ou à l’EPCI compétent de fixer la durée de validité du périmètre ainsi défini, qui sera au maximum de quinze ans. Cette durée est celle dans laquelle la conclusion d’un PUP peut être imposée pour tout projet de construction ou d’aménagement réalisé dans le périmètre concerné. Au-delà de cette date, le périmètre deviendra caduc, avec un retour au régime normal de fiscalité de l’aménagement.

En revanche, à noter que ce délai sera sans incidence sur la durée d’exonération de taxe d’aménagement, qui restera, elle, fixée individuellement par chaque PUP conclu et pour une durée maximale de dix ans.

 

La possibilité d’un débat préalable

Ajoutons que, dans un souci de transparence, la loi Alur a également introduit la possibilité pour le candidat à la conclusion d’un PUP de solliciter la tenue d’un débat, au sein de l’assemblée délibérante, sur le projet d’aménagement ou de construction qu’il envisage. Pour cela, l’aménageur ou le constructeur concerné devra assortir sa demande d’un dossier comportant la définition du projet d’aménagement ou de construction, la délimitation de son périmètre et la liste des équipements publics dont la réalisation est rendue nécessaire. La collectivité est libre de faire droit, ou non, à cette demande de débat préalable.

Note

(01)Articles L.331-7 6° et L.332-11-4 du Code de l’urbanisme. - Retourner au texte

(02)Rép. min. n° 96806, JO AN, 16 août 2011,p. 8793. - Retourner au texte

(03)Article R.431-23-2 du Code de l’urbanisme. - Retourner au texte

(04)« Le projet urbain partenarial : les risques d’une réforme inaboutie », J.-P. Strebler, BJDU, mars 2009. - Retourner au texte

(05)Étude d’impact – projet de loi Alur, p. 519 (www.legifrance.gouv.fr). - Retourner au texte

(06)Par analogie avec la solution dégagée en matière de PAE par CE, 13 juillet 2006, commune de Montady, n° 266093. - Retourner au texte

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