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SORTIR DE LA CARICATURE

 

« La politique de la ville ne peut pas tenir des promesses intenables »

30/10/2015 | par Séverine Cattiaux | Actualités

banlieu2 © Bruno HEROLD

À l’heure de la deuxième génération de programmes de rénovation urbaine dans les quartiers « prioritaires », les difficultés sociales et économiques sont toujours fortes dans les quartiers dits sensibles. D’où vient ce sentiment d’avoir encore tout faux ? La faute à un système économique, social et institutionnel qui sépare, qui relègue… C’est le point de départ de l’analyse de Thomas Kirszbaum, chercheur et sociologue de l’urbain.

Pourquoi a-t-on tort de parler de « crise des banlieues » ?

Le « problème des banlieues » est présenté comme la lente dégradation d’un état originel, rétrospectivement idéalisé, celui des HLM des années soixante. Il me semble que cette lecture fait fi d’une réalité plus structurelle du fonctionnement des villes, qui n’est pas propre à la France et renvoie au fait qu’il y a toujours eu des formes de spatialisation de la pauvreté urbaine. Certes, on ne doit pas se satisfaire de cette situation. Mais ce livre invite les pouvoirs publics à poser différemment le problème et donc à ne pas apporter de réponse comme s’il s’agissait « d’éteindre un incendie », et encore moins comme s’il s’agissait, comme cela était inscrit dans la loi dite anti-ghetto de juillet 1991, de « faire disparaître les phénomènes de ségrégation ». Car la source de la ségrégation ne se situe pas dans les quartiers de la politique de la ville, mais dans les dynamiques inégalitaires et ségrégatives en dehors de ces quartiers, à l’école, dans l’économie ou dans l’entre-soi des riches.

 

La politique de la ville se tromperait de « combat » en somme…

Les politiques de gauche comme de droite ont fixé à la politique de la ville un objectif impossible à atteindre, celui de résorber les écarts entre territoires, en perdant de vue que les populations sont mobiles mais que les quartiers, eux, restent. Jugée à l’aune de cet objectif de réduction des écarts, la politique de la ville ne peut qu’échouer. Ce faisant, on s’interdit de reconnaître le fait qu’il y a toujours eu dans la ville des lieux de concentration de ménages pauvres et/ou appartenant aux minorités ethniques. Les grands logements bon marché se trouvent aujourd’hui dans les grands ensembles HLM.

 

La source de la ségrégation ne se situe pas dans les quartiers de la politique de la ville, mais dans les dynamiques inégalitaires et ségrégatives en dehors de ces quartiers, à l’école, dans l’économie ou dans l’entre-soi des riches.

 

S’ils accueillent tendanciellement davantage de ménages pauvres et de minorités ethniques, on constate néanmoins que la moitié environ de la population adulte de 20 à 50 ans déménage de ces quartiers d’un recensement décennal à l’autre. Pour aller où ? Pas forcément dans un quartier « non ZUS », mais on peut quand même faire l’hypothèse que les mécanismes de promotion sociorésidentielle jouent dans cette mobilité. Or, la lecture de ces quartiers est toujours négative. On n’arrive pas à penser la question de l’intégration en regardant les choses d’un point de vue dynamique, même si l’on ne doit pas minimiser non plus les phénomènes d’enfermement d’une partie des habitants.

 

Doit-on faire le constat d’un échec total ?

Il me semble qu’on construit des raisonnements très sommaires quand on pose le constat d’échec de la politique de la ville. On néglige le contexte socio-économique dans lequel elle s’inscrit, avec un chômage qui frappe plus durement les habitants des quartiers populaires que bien d’autres catégories. Autre élément : le très faible poids de la politique de la ville par rapport aux autres politiques publiques, de l’ordre de 0,3 % du budget de l’État alors qu’il s’agit de près de 10 % de la population. À l’échelle d’un quartier, la dépense publique correspondant à la politique de la ville pèse un poids infinitésimal en comparaison des autres dépenses publiques, à commencer par les transferts sociaux. Si l’on voulait donc vraiment changer la condition des personnes dans les quartiers, l’augmentation du niveau des prestations sociales aurait un impact infiniment supérieur à ce que peut faire la politique de la ville avec ses très maigres moyens…

 

On néglige le contexte socio-économique dans lequel elle s’inscrit, avec un chômage qui frappe plus durement les habitants des quartiers populaires que bien d’autres catégories.

 

Force est cependant de constater l’échec de la politique de la ville au regard de ses grands objectifs historiques. C’est incontestable en ce qui concerne le développement de la démocratie locale, la mobilisation des politiques de droit commun ou de retour au type de peuplement des années 1960 par les opérations de rénovation urbaine.

 

Qu’est-ce qui cloche dans cet objectif de mixité sociale si difficile à atteindre ?

Si la mixité sociale veut dire le retour des classes moyennes blanches dans ces quartiers, comme on le suggère depuis quarante ans, alors il faut en terminer avec cette illusion. Les blancs ne reviendront pas dans les quartiers de grands ensembles, mêmes rénovés. On doit se donner des objectifs réalistes en partant des gens tels qu’ils sont. Je plaide donc pour une mixité socio-économique dissociée de ses connotations raciales. Un programme qui donne la possibilité à des ménages appartenant à des minorités ethniques de réaliser des parcours résidentiels dans leur quartier, cela doit être regardé comme un succès. Pourtant, on le dénigre immédiatement parce que les blancs ne sont pas revenus…

 

« La source de la  ségrégation ne se situe pas dans les quartiers de la politique de la ville, mais dans les dynamiques inégalitaires et ségrégatives en dehors de ces quartiers. »

 

Cela étant, la rénovation urbaine n’est pas dénuée d’effets pervers. On l’a assez peu souligné, mais en réduisant l’offre de grands logements bon marché, elle pourrait être qualifiée juridiquement comme une discrimination indirecte, dans la mesure où les grandes familles immigrées sont surreprésentées parmi les demandeurs de ce type de logements. La rénovation urbaine a pu aussi renforcer la ségrégation scolaire. Des élus ont souvent consenti à produire une offre scolaire dédiée aux nouveaux arrivants pour les assurer que leurs enfants ne seraient pas mélangés avec les autres enfants du quartier. On a ainsi sacrifié l’objectif de mixité scolaire au nom de la mixité résidentielle ! C’est une inversion très problématique des priorités : il aurait fallu penser la rénovation urbaine en pensant d’abord à la mixité à l’école, dont on sait qu’elle profite réellement aux enfants de ces quartiers. La mixité dans l’espace résidentiel n’apporte, elle, aucun bénéfice réellement démontrable aux plus défavorisés.

 

Le renouvellement urbain favorise-t-il un retour de l’activité économique ?

Les acteurs spécialisés dans l’aménagement urbain sont bien souvent dépourvus de culture économique. Et les opérations de rénovation urbaine profitent peu aux entrepreneurs et demandeurs d’emploi des quartiers. Au-delà de la rénovation urbaine, le développement de l’entreprenariat des habitants est une piste à l’évidence négligée par la politique de la ville. Cela renvoie en partie à des considérations politiques : on n’a pas voulu conforter l’identité ethnique de ces quartiers en soutenant les projets économiques des habitants lorsqu’ils consistent à créer un commerce ethnique de type kebab. Constituer un tissu commercial, cela veut dire aussi produire une offre en cohérence avec les habitudes culturelles d’une partie des habitants.

 

« Jugée à l’aune de cet objectif de réduction des écarts, la politique de la ville ne peut qu’échouer. »

 

Mais il est évident qu’un marché de l’emploi de proximité ne résorbera pas le chômage hypermassif de ces quartiers. Les solutions passent d’abord et surtout par la qualification des habitants, leur mobilité et la lutte contre la discrimination à l’embauche.

 

L’économie souterraine est-elle une plaie pour ces quartiers sensibles ?

Cette question renvoie à des problèmes globaux, et je ne pense pas que la politique de la ville soit outillée pour y répondre. Je ne vois pas quels résultats on peut obtenir dans un contexte de chômage structurel, de discriminations massives, de gens qui ne sont pas forcément soutenus dans leur projet économique, si l’on n’apporte pas de réponses plus globales que le traitement policier. Cela pose aussi le problème de la dépénalisation des drogues douces, sujet sur lequel la France a une politique plus rétrograde que la plupart des autres pays européens, et aujourd’hui que certains États américains.

 

Depuis les attentats de janvier, certains politiques ont tendance à pointer les quartiers sensibles comme des foyers du terrorisme, de djihadisme…

Une carte a été produite par Le Monde sur les appels à la plateforme téléphonique de prévention de radicalisme mise en place par l’État. Vous constatez que tous les départements sont représentés (sauf la Creuse), soit des tas d’endroits pas du tout emblématiques des banlieues… Je pense que c’est une erreur de territorialiser cette question. On a affaire à des logiques individuelles de gens en rupture sociale ou psychologique. Les attentats de janvier l’ont montré, la prison a joué un rôle beaucoup plus déterminant que les quartiers. Et c’est sans compter la dimension internationale du terrorisme qui lui confère un caractère a-territorial. Les frères Kouachi n’ont-ils pas pris leurs ordres au Yémen ? En quoi la politique de la ville est-elle interpellée par ça, en quoi l’école est-elle interpellée par ça ? Personne n’est en mesure d’établir ces liens de causalité.

 

Comment dès lors « réenchanter »la politique de la ville ?

Pourquoi faudrait-il la réenchanter ? Pourquoi demander à la politique de la ville de réaliser des promesses intenables ? Il s’agit au contraire d’adopter une approche beaucoup plus pragmatique, de délester cette politique des enjeux politiques et idéologiques qui la parasitent, de la saturation médiatique qui caricature en permanence les quartiers et leurs habitants.

Il faut en revenir au constat simple que dans ces lieux se concentrent des gens souvent confrontés à plus de difficultés qu’ailleurs. Il faut très pragmatiquement se poser la question de savoir comment on rend ces lieux moins pénalisants pour ceux qui y habitent et comment on favorise les parcours de mobilité de ceux qui ont envie de s’installer ailleurs.

Il faut revenir à ces préoccupations simples, alors que la question des banlieues est prise dans un étau de discours, de représentations politiques et médiatiques qui empêche un travail serein sur cette question.

 

Quel bilan du premier programme de rénovation urbaine ? Quelles attentes pour la suite ?

Julien Bourdon, Chef de projet, responsable du service stratégie urbaine, Anru et grands projets ville de Liévin :
« On n’a pas encore réussi la mixité sociale. »
On a reconstruit très vite du logement locatif social (500 logements à terme) de qualité, fonctionnel, économique en termes d’énergie… On a réussi à casser l’aspect concentration dans les quartiers, seulement en construisant sur d’autres sites. On n’a en revanche pas encore réussi la mixité sociale au sens de la diversification des types de logements… Les espaces laissés dans le quartier (par les démolitions) n’ont pas été comblés par de l’accession à la propriété. C’est aujourd’hui encore difficile, car les quartiers ont encore une image négative et sont en concurrence avec ce qui est produit ailleurs… Les gens qui ont la possibilité de choisir ne viennent pas forcément s’implanter là… On n’arrive pas encore non plus à faire venir l’accession sociale, ni donc à faire la fameuse mixité sociale dont parle l’Anru. Changer l’image d’un quartier, ça se fait en fait sur dix, quinze ans. Le changement d’image doit passer aussi par de la mixité fonctionnelle : créer du petit commerce par exemple, ça n’était pas prévu dans le cadre de l’Anru 1. On va y veiller dans le cadre de l’Anru 2, on va également être plus vigilants sur les transports, le quartier est mal desservi, faire venir une ligne de bus à haut niveau de service. Travailler sur l’emploi est important : il ne faut absolument pas se contenter d’un projet logement. On espère que le contrat de ville le permettra. C’est important aussi de se dire que l’effort de relogement peut se faire à l’échelle de l’agglomération (36 communes), qui fait un peu concurrence pour accueillir les cadres sup’ mais qui fait moins de logement social…

Renzo Sulli, Vice-président à la Politique de la ville et à la Rénovation urbaine de la métropole grenobloise : « La politique de la ville n’a pas à porter la responsabilité de tous les maux de notre société. »
Si nous déplorons la séparation entre la dimension urbaine et la dimension sociale qui a présidé à la première génération des projets de l’Anru, localement, au travers des projets de territoires et des actions de la politique de la ville, nous avons tenté d’y remédier. La communauté d’agglomération, et plus récemment la métropole, a créé son propre fonds de cohésion, complémentaire au contrat de ville et qui lui permet d’accompagner les communes comme les associations dans leur action de développement social de proximité. Nous considérons que la politique de la ville et la rénovation urbaine n’ont pas à porter la responsabilité de tous les maux de notre société. Le vrai débat n’est pas tant sur le « trop d’urbain et pas assez de social », mais sur la capacité à mobiliser les moyens de droit commun sur des questions centrales, comme l’accès à l’emploi, la réussite éducative ou la sécurité. Chacun doit le mesurer, on ne peut traiter des difficultés de ces quartiers si on ne prend pas à « bras-le-corps » les questions sociales qui sont premières : dans le projet, nous avons prévu de développer ce volet déjà bien amorcé autour de grandes orientations. Nous souhaitons concerter les habitants sur ce volet, considérant que la concertation ne doit pas s’enfermer dans l’urbain : nous allons travailler avec les équipements du quartier pour conduire cette concertation : les usagers de ces équipements seront mobilisés, ainsi que les associations locales…

Frédéric Brun, DGA de l’agglomération de Belfort Éducation, Solidarité urbaine : « On se bat à présent pour faire partie des quartiers d’intérêt régional. »
Le premier programme de renouvellement urbain nous a permis de faire une partie des projets dans deux quartiers (démolition plus de 500 logements)… Nous souhaitons continuer. Mais c’est une déconvenue : nous n’avons pas été retenus dans les 200 quartiers prioritaires nationaux. Cela nous interroge, étant donné que l’un des deux quartiers fléchés (Les Résidences) fait tout de même 10 000 habitants, avec un projet estimé à 50 millions d’euros. Dans ce quartier, il y a tellement à faire, que nous sommes prêts pour un NPNRU 3. La logique nous échappe d’autant que, dans le cadre de la nouvelle géographie prioritaire, nous sommes passés de 3 à 5 quartiers (Belfort de 2 à 4). Belfort est une ville qui se précarise… Il est important de poursuivre nos projets pour favoriser la mixité sociale, éviter l’effet de ghettoïsation de ces quartiers. Nous avons aussi le projet de réhabiliter complètement une école en plein cœur de ce quartier, de démolir trois tours, de revoir la voirie, et nous avons enfin un projet économique : un dispositif d’amorçage et une pépinière d’entreprises… On se bat à présent pour faire partie des quartiers d’intérêt régional. Si on ne bénéficie pas de crédit, il y aura des opérations qui seront ou repoussées, ou annulées, mais l’idée est plutôt d’être dans une planification plus longue…

 

Chiffres clés

Thomas Kirszbaum
Sociologue de l’urbain, chercheur associé à l’École normale supérieure de Cachan, Thomas Kirszbaum a dirigé l’ouvrage collectif « En finir avec les banlieues ? Le désenchantement de la politique de la ville » sorti en janvier 2015.

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