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Quelle application de la jurisprudence Danthony dans la fonction publique ?

09/05/2016 | par Michaël Verne, Pauline Armand | RH

Conseil_d'Etat_Paris_close-up_2007_03_10 _380X254 © Jastrow

En 2011, avec sa célèbre "Jurisprudence Danthony", le Conseil d’État clarifiait la grille d’analyse du juge administratif pour apprécier les conséquences d’un vice de procédure sur un acte administratif. Trois ans et demi après, quelles en ont été les applications en droit de la fonction publique ?

Article publié le 8 septembre 2015

 

Toute irrégularité affectant la procédure d’élaboration d’un acte administratif n’entraîne pas systématiquement et nécessairement son annulation. C’est ce qu’a confirmé le Conseil d’État en clarifiant la méthode du juge administratif pour appréhender un vice de procédure (1).

 

Il a ainsi dégagé le principe selon lequel, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision prise, ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.

 

 Lire aussi sur ce sujet : L’arrêt Danthony et la question de vice dans une procédure

 

Le Conseil d’État a précisé que l’application de ce principe n’était pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire, à condition qu’une telle omission n’ait pas pour effet d’affecter la compétence de l’auteur de l’acte, comme c’est le cas lorsqu’une décision doit être rendue sur avis conforme.

 

Si la jurisprudence Danthony a vocation à s’appliquer à toute matière, force est de constater qu’elle a surtout trouvé application en droit de la fonction publique.

 

La grille d’analyse Danthony

Dès lors qu’il constate qu’une irrégularité entache la procédure d’élaboration d’un acte administratif, le juge administratif doit se poser les trois questions suivantes (2), lesquelles relèvent de l’appréciation souveraine des juges du fond (3) :
1 – La procédure administrative préalable à l’édiction de la décision était-elle constitutive d’une garantie ?
2 – Si oui, les personnes au bénéfice desquelles cette garantie a été instituée en ont-elles été privées en raison du vice constaté ?
3 – Si une réponse négative est apportée soit à la première, soit à la seconde question, le vice a-t-il été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ?

 

Dès lors qu’un vice a privé les intéressés d’une garantie, cette privation de garantie doit conduire le juge à annuler la décision attaquée.

 

Dès lors qu’un vice a privé les intéressés d’une garantie, cette privation de garantie doit conduire le juge à annuler la décision attaquée, sans qu’il soit besoin de rechercher si ce vice a été susceptible d’exercer une influence sur la décision prise. Mais l’annulation ne sera prononcée qu’en cas de privation d’une garantie, il faut donc un vice d’une certaine gravité, et non une simple irrégularité.

 

Si le vice n’a pas privé les intéressés d’une garantie, le juge est tenu de vérifier qu’il n’a pas été susceptible d’exercer une influence sur la décision prise (4). Sur ce point, on précisera que le juge n’annulera pas l’acte uniquement dans les cas où l’irrégularité constatée a effectivement eu une influence sur la décision prise, mais dans tous les cas où elle est susceptible d’avoir eu une influence.

 

En principe, tout vice de procédure est susceptible d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise.

 

En principe, tout vice de procédure est susceptible d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise. Mais le juge n’annule pas systématiquement et procède à un examen in concreto de la situation qui lui est soumise : il doit, au regard des pièces du dossier, des circonstances de l’espèce, de l’objet de la procédure et de la nature de la décision, apprécier si le vice invoqué est susceptible d’avoir exercé une influence sur la décision finale.

 

Enfin, on précisera qu’il relève de l’office du juge administratif d’appliquer la jurisprudence Danthony pour appréhender un vice de procédure, sans qu’il soit nécessaire que les parties l’aient expressément ou implicitement invoquée dans leurs écritures.

 

Quelques applications de la jurisprudence Danthony en droit de la fonction publique

S’agissant des irrégularités affectant la consultation d’un organisme consultatif

• Délai de communication de documents :

En cas de non-respect du délai fixé par les textes pour communiquer au comité technique les pièces, projets et documents sur lesquels son avis est sollicité, le juge examine, au regard notamment du contenu des débats portés au procès-verbal, si les membres du comité ont été à même d’exprimer leur opinion sur l’ensemble des questions soulevées par le texte soumis pour avis.

 Si c’est le cas, le juge considère que les membres du comité technique n’ont pas été privés d’une garantie, et ce, quand bien même le délai de communication des documents n’a pas été respecté (5).

 

• Composition de l’organisme

 En cas d’irrégularité entachant la composition de la commission administrative paritaire saisie d’un refus de titularisation, le juge tient compte du sens de l’avis rendu par cette dernière.

 Ainsi, en cas d’avis défavorable de la CAP concernant un refus de titularisation, l’irrégularité de sa composition, à la supposer établie, n’a pas privé l’intéressé d’une garantie et n’est pas susceptible d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision prise par l’autorité territoriale (6).

 

La présence, lors du vote de la CAP du supérieur hiérarchique de l’agent, est de nature à exercer une influence sur le sens de la décision prise.

 

En revanche, la présence, lors du vote de la CAP, du supérieur hiérarchique de l’agent, de la directrice des ressources humaines et du directeur général des services, a été de nature à exercer une influence sur le sens de la décision prise, et ce d’autant plus que la supérieure hiérarchique était défavorable à la titularisation, et alors même que l’administration soutient que ces trois personnes n’ont pas participé au vote (7).

 

EN PRATIQUE
CE QU’IL FAUT RETENIR

Pour déterminer si le vice constaté doit entraîner l’annulation de la décision finale prise par l’administratif, le juge recherche :
- si la procédure administrative préalable était constitutive d’une garantie ;
- dans l’affirmative, si les personnes au bénéfice desquelles cette garantie a été instituée en ont été privées en raison du vice constaté ;
- en cas de réponse négative apportée soit à la première, soit à la seconde question, si, en l’espèce, le vice a été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision prise.

 

 

S’agissant des vices affectant la procédure d’information de l’agent sur ses droits

L’engagement d’une procédure pour abandon de poste suppose que l’intéressé ait au préalable été destinataire d’une mise en demeure lui demandant de rejoindre son poste dans un délai déterminé. Cette mise en demeure doit également l’informer qu’à défaut, il sera considéré comme en situation d’abandon de poste et qu’une radiation des cadres pourra être prise à son encontre, sans qu’il ne bénéficie des garanties de la procédure disciplinaire.

 

Ainsi, la mise en demeure, qui se borne à indiquer que la radiation des cadres pourra être prononcée sans saisine du conseil de discipline, n’a pas informé l’intéressé de manière complète et l’a privé d’une garantie, dans la mesure où les garanties attachées à la procédure disciplinaire ne se limitent pas à la saisine de cette commission (8).

 

S’agissant des vices entourant l’organisation de l’entretien préalable à une décision

En principe, une collectivité, qui décide de ne pas renouveler le contrat d’un agent employé depuis six ans sous contrat à durée déterminée, doit organiser un entretien, qui doit notamment permettre à l’agent d’interroger son employeur sur les raisons justifiant la décision de ne pas renouveler son contrat et, le cas échéant, de lui exposer celles qui pourraient justifier une décision contraire.

 

Néanmoins, hormis le cas où la décision de non-renouvellement du contrat aurait un caractère disciplinaire, l’organisation d’un entretien préalable ne constitue pas une garantie dont la privation serait de nature par elle-même à entraîner l’annulation de la décision de non-renouvellement. En revanche, en cas de non-accomplissement de cette formalité, le juge doit rechercher, pour se prononcer sur la légalité de cette décision, si le défaut d’entretien préalable avait été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise (9).

 

L’organisation d’un entretien préalable ne constitue pas une garantie dont la privation entraînerait l’annulation de la décision de non-renouvellement d’un CDD.

 

En revanche, compte tenu de la nature particulière des fonctions exercées auprès du chef de l’exécutif territorial par un agent détaché sur un emploi fonctionnel, l’entretien préalable à la fin de son détachement doit être mené directement par cette seule autorité et non par un agent des services. Cet entretien constitue, en effet, pour l’agent concerné une garantie dont la privation entache d’illégalité la décision mettant fin au détachement sur l’emploi fonctionnel (10).

 

S’agissant des irrégularités entachant la procédure disciplinaire

• Délai de convocation

Le délai de convocation de l’agent concerné devant le conseil de discipline doit permettre à l’agent de préparer sa défense, de faire appel au défenseur de son choix et de citer des témoins devant le conseil de discipline.

 

Pour déterminer si le non-respect du délai de convocation a privé l’intéressé d’une garantie ou si il est susceptible d’avoir exercé une influence sur la décision de sanction prise par l’autorité de nomination, le juge examine notamment (11) :
- si l’agent a été informé de l’engagement d’une procédure disciplinaire à son encontre avant la convocation à la séance du conseil de discipline ;
- s’il a pu avoir communication de son dossier administratif et connaissance des fautes qui lui étaient reprochées ;
- s’il a demandé le report de la séance du conseil de discipline ;
- s’il s’est présenté seul devant le conseil de discipline ou s’il était accompagné de son conseil et/ou d’un représentant syndical ;
- s’il a pu présenter des observations écrites et orales lors de la séance ;
- s’il soutient que la méconnaissance du délai de convocation l’a privé de la possibilité de faire valoir ses arguments ou de citer des témoins.

 

Lire aussi : Sanction : la loyauté, la preuve et le détective privé

 

• Information de l’agent sur les fautes qui lui sont reprochées

La communication à l’agent de son dossier administratif constitue une garantie. Ainsi, l’agent, qui, informé de son droit à communication de son dossier, demande à le consulter, doit être considéré comme ayant été privé d’une garantie dès lors que il n’a pas pu prendre connaissance de son dossier avant l’adoption de la mesure litigieuse, sa demande étant restée sans réponse (12). De même, la communication à l’agent du rapport de saisine du conseil de discipline, contenant notamment les faits qui lui étaient reprochés, en temps utile, préalablement à la tenue de la séance, constitue, en principe, une garantie qui se rattache aux droits de la défense.

 

Néanmoins, pour apprécier si le défaut de communication de ce rapport préalablement à la séance du conseil de discipline a privé l’agent d’une garantie ou est susceptible d’avoir exercé une influence sur la décision prise, le juge administratif recherche (13) :
- si le rapport contient des pièces ou des éléments différents de ceux figurant dans le dossier administratif de l’agent ;
- si l’agent a été mis à même de prendre connaissance de son dossier ;
- s’il a été informé de façon détaillée des griefs retenus contre lui ;
- si l’intéressé ou son avocat ont pu présenter des observations orales lors de la séance du conseil.

  

La lecture du rapport en séance ne peut être regardée, en elle-même, comme une garantie dont la seule méconnaissance suffirait à entacher d’illégalité la décision prise à l’issue de la procédure.

 

En revanche, la lecture du rapport en séance ne peut être regardée, en elle-même, comme une garantie dont la seule méconnaissance suffirait à entacher d’illégalité la décision prise à l’issue de la procédure. En effet, le Conseil d’État considère que la communication du rapport, en temps utile avant la séance, à l’agent et aux membres du conseil satisfait aux fins en vue desquelles sa lecture a été prévue, notamment au respect des droits de la défense (14).

 

Ainsi, toute irrégularité affectant la procédure d’édiction d’une décision administrative n’entraîne pas systématiquement son annulation. Le juge apprécie, au cas par cas, si, dans les circonstances de l’espèce, le vice invoqué a privé les intéressés d’une garantie ou s’il est susceptible d’avoir exercé une influence sur le sens de la décision.

 

 

Note

(01)CE, 23 décembre 2011, Danthony, n° 335033. - Retourner au texte

(02)Cf. AJDA 2013 p. 1733, Jurisprudence Danthony : bilan après 18 mois, Xavier Domino et Aurélie Bretonneau. - Retourner au texte

(03)CE, 6 novembre 2013, n° 359501. - Retourner au texte

(04)CE, 26 avril 2013, Cella, n° 355509. - Retourner au texte

(05)CE, 27 avril 2012, n° 348637. - Retourner au texte

(06)CAA Marseille, 28 juin 2013, n° 11MA04831. - Retourner au texte

(07)CAA Nancy, 31 janvier 2013, n° 12NC00881. - Retourner au texte

(08)CAA Nancy, 16 octobre 2014, n° 14NC00664.). Dans le même sens, l’agent, qui n’a pas été informé de son droit à être assisté par un médecin de son choix ou de son droit à être entendu par la commission de réforme, doit être considéré comme ayant été privé d’une garantie ((CAA Lyon, 25 avril 2013, n° 12LY02057 ; CE, 7 mars 2014, n° 368200. - Retourner au texte

(09)CE, 26 avril 2013, Cella, n° 355509 (préc.). - Retourner au texte

(10)CE, 16 décembre 2013, n° 367007. - Retourner au texte

(11)Cf. par ex : CAA Bordeaux, 26 mars 2013, n° 12BX00055 (rejetant la demande d’annulation pour ce motif) ; CAA Paris, 17 octobre 2013, n° 11PA02631 (concluant à la privation d’une garantie et à l’annulation de la sanction). - Retourner au texte

(12)CE, 31 janvier 2014, n° 369718. - Retourner au texte

(13)CAA Bordeaux, 4 novembre 2013, n° 12BX03102. - Retourner au texte

(14)CE, 12 février 2014, n° 352878. - Retourner au texte

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