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THÉORIE DE L'ÉVOLUTION

 

Les paradoxes du management territorial

29/08/2017 | par Gilles du Chaffaut | Toute l'actualité

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Avec la montée en puissance des collectivités locales, de leur action et de leur autonomie, on a assisté à la montée en puissance parallèle du management territorial. Professionnalisé, enseigné, débattu, le second doit accompagner la première. Mais ce management territorial est victime de ses paradoxes, et de sa capacité à se confronter avec un service public qui n’évolue pas aussi facilement. D’où la nécessité d’un aggiornamento du management territorial.

Article publié le 2 mars 2016

Remarque préliminaire : le management dont nous parlons ici est un management de direction (directions générales et directions) dans les grandes collectivités territoriales françaises (villes, agglomérations départements et régions), dont l’effectif atteint quelques centaines à quelques milliers d’agents, et structurées en direction générale, directions générales adjointes, directions et services.

 

L’âge d’un vrai management territorial

Pour bien manager, il faut être pleinement responsable. Or, les collectivités françaises ne le sont pleinement qu’à compter des années quatre-vingt, avec les lois de décentralisation (lois de 1982, 1983, 1984, 1986 notamment, et leurs nombreux décrets d’application) qui leur ont donné :
- une autonomie décisionnaire, avec la fin du contrôle a priori du préfet ;
- une autonomie financière, avec le vote des taux d’imposition et la liberté d’emprunter ;
- une autonomie dans la gestion du personnel, avec un statut pour la fonction publique territoriale, et la structuration du dialogue social (CTP, CAP, CHS).

Pour autant, cette autonomie est fortement surveillée : via les dotations de l’État, qui représentent plus d’un tiers des recettes de fonctionnement, via l’encadrement de la fiscalité locale, via le contrôle de certaines activités (aides économiques par exemple), via les discussions statutaires qui relèvent du pouvoir central, via la « dictature » des subventions, via les normes, etc.…

 

Parvenues à l’âge adulte, les collectivités ont su développer un vrai management territorial.

 

Les collectivités locales ont vite appris à gérer et à manager, en s’inspirant des méthodes du secteur privé, voire en innovant : comptabilité analytique, budget base zéro, gestion par objectifs, évaluation des politiques publiques, plan de formation, dialogue syndical, mais aussi réforme managériale avec la structuration des équipes de direction générale, l’élaboration d’organigrammes, l’instauration de centres de décisions. Ce faisant, elles n’ont pas échappé aux effets de mode : cercles de qualité, certifications, new management, Total Quality Management, etc. (1)

Parvenues à l’âge adulte au cours de ces quinze dernières années, ces collectivités ont su développer un vrai management territorial, si l’on en juge à travers les multiples séminaires, colloques, expérimentations, l’émergence de cabinets spécialisés, les formations dispensées par l’Institut national des études territoriales (Inet), etc.

 

Voir aussi notre dossier « Manager dans l’incertitude« .

 

Des paradoxes en question

Pour autant, ce management territorial est soumis à un certain nombre de paradoxes, que l’on tentera de décrire, le paradoxe fondamental venant du fait que les collectivités locales sont portées par les valeurs fortes du service public qui n’ont pas évolué de façon conjointe avec celles du secteur économique privé et celles de la société (2). La confrontation de ces valeurs est source d’incompréhensions et de tensions au sein des collectivités qui ont, de ce fait, le devoir d’assumer plus clairement leurs propres valeurs, les « éternelles », comme les plus « modernes ». Ces paradoxes se déclinent en plusieurs questions .

• En premier lieu, qui manage dans une collectivité locale ? L’administration, les élus, les deux entités à la fois ? Dans cette double commande élus-administration, si particulière aux collectivités locales, parfois compliquée par une troisième, celle du cabinet, il est parfois difficile d’affirmer une ligne managériale claire ! L’élu n’est tantôt pas assez concerné, tantôt trop concerné par le management, quand il ne prône pas – à partir de sa propre expérience professionnelle – un management inadéquat. Dans les trois cas cette confusion des genres pose problème.

Cet entre-deux, cette « zone grise », décrite par Denis Lamarzelle (3), où se croisent les champs d’action de l’administration et du politique, est peu propice à un management maîtrisé, d’autant qu’il est tentant pour les agents de jouer de cette confusion… Cela pose tout le problème de la gouvernance au sein d’une collectivité, que n’arrivent pas ou peu à gérer les « pactes de gouvernances » instaurés dans certaines organisations soucieuses de clarifier cette source d’ambiguïtés dans laquelle il est tentant de s’engouffrer (4)

 

Les alternances des directions générales, qui ont vocation naturelle à porter le management de la collectivité, mettent leur crédibilité à rude épreuve.

 

• Ensuite, comment manager dans la durée avec des alternances politiques, ou même des changements au sein d’une même famille politique, qui peuvent se produire tous les six ans (voire tous les trois ans dans les conseils généraux avant la réforme électorale des conseils départementaux) ? Ces changements entraînent souvent des alternances des directions générales qui ont vocation naturelle à porter le management de la collectivité, et dont la crédibilité est alors mise à rude épreuve.

• Et comment manager des agents avec un statut si protecteur ? D’autant que les plus de 50 000 employeurs locaux permettent, aux cadres essentiellement, d’aller « voir ailleurs » s’ils ne se sentent pas en phase avec la ligne managériale : avantage, par rapport notamment à leurs collègues de l’État, mais inconvénient pour un management « durable » (5).

• On peut aussi se demander comment manager des agents avec des métiers si différents et si nombreux (plus de 200 dans une ville de 200 000 habitants) ? Les collectivités sont en effet des organisations « intégrées » : elles fabriquent, construisent, réparent, gèrent, démolissent… et le cycle recommence. Avec le paradoxe supplémentaire suivant : la fonction publique territoriale est faite de grades et non de métiers, sur lesquels on pourrait utilement s’appuyer pour donner du sens au travail : fonctionnaire, ce n’est pas un métier ! Et pourtant que de réticences syndicales lorsqu’on essaye de développer la culture métier ! Malgré, par exemple, l’existence d’un répertoire des métiers, élaboré et mis à jour par le Centre national de la fonction publique territoriale, la question de la reconnaissance du travail, du métier, se pose dans les collectivités territoriales. C’est toute la question du mode de gestion des compétences : par le grade ou par les compétences ?

 

Comment faire comprendre – et accepter – l’écart entre les besoins exprimés et les moyens mis en œuvre pour les satisfaire ?

 

• Enfin, comment manager sous la pression des citoyens ? Comment mieux prendre en compte les attentes et les besoins des citoyens, l’évolution de leurs demandes ? Que l’on songe à l’évolution de la « lecture » publique, de l’usage des équipements sportifs, pour ne prendre que ces deux exemples. Comment faire comprendre – et accepter – l’écart entre les besoins exprimés et les moyens mis en œuvre pour les satisfaire ? Comment faire comprendre la complexité décisionnelle, et la réduire ! Comment prendre en compte la demande de démocratie participative, sans tomber dans la caricature, sans dépouiller les agents de leur technicité, mais en l’utilisant mieux ? Comment faire accepter que la seule présence d’une « participation » ne soit pas suffisante pour conférer à cette dernière un caractère réellement démocratique, sauf à considérer le seul sens commun associé à cette notion, qui voit la participation comme une reconnaissance de l’individu dans l’organisation. Mais ce sens fait l’économie d’une réflexion sur ce qu’est un individu dans une organisation : un agent, un acteur et\ou un sujet politique (6) ?

 

Qu’est-ce que le service public ?

Tous ces paradoxes ont assez naturellement conduit le management territorial, par facilité, à « copier » le management privé et ses avancées, mais la « mayonnaise » n’a jamais bien pris, en tout cas durablement. On a en effet toujours buté sur la finalité différente du service public, « à la française » qui plus est… Mais comment caractériser le service public, ou le service au public ? On peut avoir du mal à le définir si l’on s’en tient aux services ou activités dispensés : qu’est-ce qui différencie véritablement la gestion publique ou privée d’un équipement sportif, culturel ou de loisirs ? De même si l’on parle de performance, « horresco referens ! ». De quelle performance parle-t-on ? économique, sociale, environnementale, sociétale ? Peut-on vraiment parler de marketing territorial ?

 

Pour manager dans les collectivités, il faut manager par le sens, c’est-à-dire partir des valeurs du service public.

 

En réalité, pour manager dans les collectivités, il faut manager par le sens, c’est-à-dire partir des valeurs du service public : traitement équitable des citoyens, neutralité, exemplarité, voire dévouement (en s’inspirant par exemple de l’attitude des services publics locaux en cas de crise, intempéries, accidents, etc.). Mais encore faut-il qu’il n’y ait pas de dissonance entre les valeurs professées et les valeurs pratiquées (7) ; encore faut-il gérer la complexité, développer une éthique collective (cf. Samuel Rouvillois, Éthique et responsabilité, session philosophique 18 au 20 février 2005, Rimont), passer de la collaboration à la coopération, favoriser l’intelligence collective, gérer les temporalités différentes des élus et de l’administration.

 

Lire aussi : La démarche projet de service coopératif

 

Pour un aggiornamento du management territorial

Les collectivités ont des atouts pour mener ces chantiers : possibilité d’évaluer rapidement une politique publique, de gérer des groupes à taille humaine, d’avoir des circuits de décision relativement courts, (encore que…).  Mais de nouvelles difficultés surgissent :
- s’adapter aux contraintes financières qui seront pérennes ;
- s’adapter aux nouveaux élus : néophytes issus de la « société civile » et peu disposés à gérer les contraintes, managers empreints d’une culture du privé qu’ils veulent transposer ;
- mais surtout s’adapter aux contraintes citoyennes : il ne suffit plus de les informer et de les associer mais de co-construire avec eux, souvent bien en amont du processus de décision, avec le risque pour l’agent de se sentir dépossédé de sa technicité et de peiner à trouver sa place dans cette nouvelle gouvernance.

 

Adultes, les collectivités, ont la capacité de réinventer un management durable, dans le vrai sens du terme.

 

Tous ces paradoxes, toutes ces nouvelles contraintes appellent un aggiornamento du management territorial, en lui redonnant du sens (travail sur la spécificité et les valeurs universelles du service public et singulièrement du service public territorial) en retravaillant sur les méthodes (en les fondant notamment sur la confiance), en développant en interne ses capacités à se réinterroger en permanence, à s’adapter aux évolutions sociétales, à gérer la complexité inhérente aux grandes organisations, à prendre en compte la difficulté, mais aussi la richesse, de la gouvernance élus-administration ; les collectivités adultes que nous avons pu observer de près, ont la capacité de réinventer un management durable, dans le vrai sens du terme.

 

Lire aussi : Management : les livres de la semaine

 

 

 

 

 

 

 

Note

(01)Cf. la description de ces méthodes dans « La qualité publique durable » de Gilles Chevalier, 2013. - Retourner au texte

(02)Cf. la revue « Politiques et management public », dirigée par P. Gibert. - Retourner au texte

(03)In « Les relations élus-fonctionnaires territoriaux ». - Retourner au texte

(04)Cf. F. Leloup, L. Moyard, B. Pecqueur in « La gouvernance territoriale comme nouveau mode de coordination territoriale », Géographie, économie, société vol. 7, n° 4. - Retourner au texte

(05)Cf. « Le management durable au cœur des organisations », ouvrage collectif-2011. - Retourner au texte

(06)Cf. M. Henriot : L’évaluation participative de l’action publique 2010. - Retourner au texte

(07)Cf. M. Crozier avec B. Tilliette, « Nouveau regard sur la société française ». - Retourner au texte

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