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Laïcité : un équilibre fragile

05/12/2016 | par Pauline Armand, Vincent Lacroix | Juridique

Weihnachtskrippe mit Heiliger Familie und den Hirten © Wolfilser - fotolia

À l’occasion de décisions rendues récemment dans des domaines aussi différents que « les repas sans porc », « les crèches de Noël », « le burkini » ou encore les subventions aux associations culturelles, le juge administratif montre que l’équilibre entre les principes de laïcité, posés par la loi de 1905 et la Constitution, et la réalité d’une société française, bien différente de celle d’il y a un siècle, n’est pas facile à trouver. Sans rien lâcher sur les principes, le juge administratif se montre pragmatique et l’équilibre entre « principes » et « réalités » semble parfois difficile à trouver.

« La France est une République […] laïque […]. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances » (1). Ces dispositions constitutionnelles sont complétées par celles de la loi du 9 décembre 1905, qui créent pour les personnes publiques, des obligations, en leur imposant notamment, d’une part, d’assurer la liberté de conscience et de garantir le libre exercice des cultes, et, d’autre part, de veiller à la neutralité des agents publics et des services publics à l’égard des cultes, en particulier en ne salariant, ni ne subventionnant aucun culte (2).

Une fois rappelés ces principes, d’apparence clairs et précis, il est néanmoins parfois difficile pour les collectivités territoriales de déterminer concrètement ce qu’elles peuvent ou ne peuvent pas faire, dans le respect de ces principes.

 

Repas « sans porc » : la prise en compte d’une réalité cultuelle

Aucune disposition ou principe ne fait obligation à l’autorité locale chargée de la gestion du service public de restauration de prendre en compte les exigences alimentaires d’ordre religieux ou philosophique des élèves pour la confection des repas.

Comme le rappelait le rapporteur public dans ses conclusions sur un jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 30 septembre 2015 (n° 1411141), « le refus d’adapter le menu des cantines à des demandes particulières ne remet pas en cause le principe de laïcité [….]. En effet, si ce principe implique le respect du libre exercice des cultes par l’État, il n’oblige pas les services publics à s’adapter aux pratiques religieuses qui concernent la sphère privée ».

 

Aucune disposition ne fait obligation de prendre en compte les exigences alimentaires d’ordre religieux ou philosophique des élèves.

 

Une telle solution est notamment justifiée par le fait que la restauration scolaire est un service public dont la fréquentation est seulement facultative. Les usagers non satisfaits des menus proposés peuvent donc rechercher des solutions compatibles avec leurs convictions ou pratiques religieuses (3). Ainsi, d’autres solutions s’offrent aux intéressés (telle que l’inscription dans une autre école ou l’apport de repas de substitution) et ils ne peuvent donc pas contester ces contraintes du service public.

 

La solution dégagée par la jurisprudence est néanmoins différente s’agissant du service de restauration des centres pénitentiaires, qui n’est lui pas un service public facultatif ; il appartient ainsi à l’administration pénitentiaire, qui n’est pas tenue de garantir aux personnes détenues, en toutes circonstances, une alimentation respectant leurs convictions religieuses, de néanmoins permettre, dans toute la mesure du possible, eu égard aux contraintes matérielles propres à la gestion de ces établissements et dans le respect de l’objectif d’intérêt général du maintien du bon ordre des établissements pénitentiaires, l’observance des prescriptions alimentaires résultant des croyances et pratiques religieuses (4).

 

Pour autant, sans qu’il n’y ait d’obligation pour elle, l’autorité locale chargée de la gestion d’un service public de restauration peut toujours décider de définir des modalités d’organisation du service, facilitant l’exercice par les élèves de leur liberté de conscience, par une diversité de menus, dès lors que ces modalités ne mettent en cause ni le fonctionnement normal du service, ni l’équilibre nutritionnel des repas servis.

 

Lire aussi : Laïcité : la France en perd son latin

 

Un régime alimentaire adapté

Ainsi, le tribunal administratif de Grenoble (5) a validé la délibération de la commune de Voglans par laquelle le conseil municipal avait décidé de proposer un menu sans porc consistant en la mise à disposition d’un plat de substitution lorsque de la viande de porc est au menu, ainsi que la mise en place, pour les élèves souffrant d’allergies ou d’intolérance alimentaire, d’un projet d’accueil individualisé leur permettant de bénéficier d’un régime alimentaire adapté à leurs troubles de santé.

Le tribunal a en effet relevé, pour valider le choix de la commune, que :
- cette décision visait à faciliter l’exercice, par les élèves, de leurs choix alimentaires, selon leur conscience et tendait à éviter que certains d’entre eux soient privés de l’accès à ce service public en raison de leurs convictions ;
- la possibilité de choisir un plat alternatif, lorsque du porc est au menu, n’était pas réservée aux élèves se réclamant d’une confession religieuse et n’imposait aucun mode particulier de préparation ;
- la mise en place occasionnelle d’un plat de substitution ne faisait pas peser sur le service de restauration des contraintes excessives sur le plan matériel et financier ;
- cette mesure ne remettait pas en cause l’équilibre nutritionnel des repas servis aux enfants.

 

L’alternative alimentaire ne constituait donc pas, en elle-même, une atteinte au principe de neutralité.

 

Pour le tribunal administratif, cette alternative alimentaire ne constituait donc pas, en elle-même, une atteinte au principe de neutralité. Ainsi, si les communes n’ont aucune obligation de proposer des repas alternatifs, elles demeurent néanmoins libres de proposer de telles solutions alternatives qui ont pour objet, ou pour effet, de permettre aux enfants concernés de respecter une pratique religieuse.

 

Subventions à des associations : l’équilibre fragile entre cultuel et culturel

En application des principes rappelés ci-avant, les associations cultuelles, formées pour subvenir aux frais, à l’entretien et à l’exercice public d’un culte, ne peuvent recevoir, sous quelque forme que ce soit, des subventions des personnes publiques, sauf si ces subventions ont pour objet de financer les réparations des édifices affectés au culte public, qu’ils soient ou non classés monuments historiques (6).

Sont seules considérées comme des associations cultuelles celles qui ont exclusivement pour objet l’exercice d’un culte, c’est-à-dire la célébration de cérémonies organisées en vue de l’accomplissement, par des personnes réunies par une même croyance religieuse, de certains rites ou de certaines pratiques et qui ne mènent que des activités en relation avec cet objet, telles que l’acquisition, la location, la construction, l’aménagement et l’entretien des édifices servant au culte ainsi que l’entretien et la formation des ministres et autres personnes concourant à l’exercice du culte (7).

 

Les collectivités territoriales peuvent verser une subvention à des associations « mixtes » à certaines conditions.

 

Ainsi, les collectivités territoriales ne peuvent pas accorder, aux associations cultuelles au sens de cette loi, une subvention, à l’exception des concours pour des travaux de réparation d’édifices cultuels. Elles ne peuvent pas non plus apporter une aide quelconque à une manifestation qui participe de l’exercice d’un culte.

En revanche, s’agissant des associations dites « mixtes », qui exercent à la fois des activités de nature culturelle et cultuelle, les collectivités territoriales peuvent verser une subvention à ces associations « mixtes », à la condition d’une part, qu’elle ait pour objet la réalisation d’un projet, d’une manifestation ou d’une activité qui ne présente pas un caractère cultuel et n’est pas destinée au culte, et, d’autre part, que soit garanti, notamment par voie contractuelle, que la subvention est exclusivement affectée au financement de ce projet, de cette manifestation ou de cette activité et n’est pas utilisée pour financer les activités cultuelles de l’association (8).

 

Lire aussi : Quand la laïcité est mal comprise

 

Un contrôle à organiser

La personne publique doit pouvoir contrôler l’affectation de ces subventions, ce qui passe par l’insertion de mécanismes de contrôle et de sanction dans la convention d’objectifs (contrôle des comptes ; communication d’un bilan annuel d’activité ; retrait, suspension ou restitution de la subvention…).

Enfin, et surtout, la subvention doit présenter un intérêt public local. À cet égard, a été considérée comme présentant un intérêt public local la subvention publique versée à une association mixte pour l’organisation d’une manifestation, qui respectait le principe de neutralité à l’égard des cultes, dès lors qu’elle était, eu égard au nombre important des participants, notamment étrangers, et à l’intervention au cours des tables rondes de nombreuses personnalités nationales et internationales, positive pour « l’image de marque » et le rayonnement du département du Rhône et qu’elle était de nature à contribuer utilement à la vie économique de son territoire (9).

 

Enfin, et surtout, la subvention doit présenter un intérêt public local.

 

De même, a été considérée comme présentant un intérêt public local la subvention accordée à une fondation du protestantisme pour l’organisation d’une assemblée qui a favorisé le dialogue interreligieux, a amené à séjourner pendant une semaine à Lyon plusieurs centaines de personnes, dont des personnalités politiques et religieuses et a fait l’objet d’une importante couverture médiatique (10).

A également été considérée comme présentant un intérêt public local la cession par une commune d’un bien de son domaine privé, à un prix inférieur à sa valeur, au profit d’une association franco-turque dont l’objet statutaire est de favoriser l’intégration de la population d’origine turque dans la commune par la création d’activités culturelles, sociales, éducatives et sportives, dès lors que l’aide ainsi apportée à l’association tendait à une meilleure insertion d’habitants d’origine étrangère au sein de la commune par la création d’activités collectives et au renforcement de la sécurité publique notamment pour la circulation en centre-ville (11).

 

Cultuel et culturel

Enfin, le tribunal administratif de Lyon a récemment validé l’attribution par une commune d’une subvention au Conseil régional du Culte musulman Rhône-Alpes, association qui peut être qualifiée de « mixte » dans la mesure où, si elle peut être amenée à exercer des activités de nature cultuelle, elle exerce essentiellement des activités non cultuelles (12).

Le tribunal a considéré que la commune avait pris les mesures nécessaires et mis en place les contrôles utiles pour s’assurer que la subvention serait affectée au financement d’une activité, d’un projet ou d’une manifestation à caractère non cultuel, dans la mesure où elle avait édicté, dans la convention d’objectifs et de moyens, des conditions précises s’agissant de l’affectation de la subvention et intégré des mécanismes de contrôle et de sanction en cas de mauvaise exécution de ladite convention ou de son inexécution.

 

Ces projets et activités présentaient donc un intérêt public local, ce qui permettait à la commune d’allouer la subvention contestée.

 

Le tribunal a ensuite relevé que l’association exerçait la plus grande partie de ses activités sur le territoire de la commune, lesquelles consistaient notamment dans le développement d’un dialogue interreligieux, la réalisation d’interventions auprès des associations de quartiers de la commune en vue de maintenir et de renforcer la cohésion sociale, et la résolution de conflits visant à assurer le respect des valeurs républicaines. Ces projets et activités présentaient donc un intérêt public local, ce qui permettait à la commune d’allouer la subvention contestée.

Ces décisions sont révélatrices de cet équilibre fragile qui impose aux collectivités de pouvoir faire clairement la part des choses entre les activités cultuelles et les activités culturelles exercées par ces associations.

 

Lire aussi : À Lyon, on se forme à la laïcité et à la liberté religieuse

 

Crèches de Noël dans des lieux publics : tradition ou provocation ?

L’article 1er de la Constitution et la loi du 9 décembre 1905 s’opposent à l’installation par les personnes publiques, dans un emplacement public, d’un signe ou emblème manifestant la reconnaissance d’un culte ou marquant une préférence religieuse, sauf lorsque cette installation intervient à titre d’exposition (13).

Selon le Conseil d’État, une crèche de Noël est une représentation susceptible de revêtir une pluralité de significations. Il s’agit d’une scène qui fait partie de l’iconographie chrétienne et qui présente ainsi un caractère religieux. Mais il s’agit aussi d’un élément faisant partie des décorations et illustrations qui accompagnent traditionnellement, sans signification religieuse particulière, les fêtes de fin d’année.

 

Pour apprécier du « prosélytisme religieux », il convient de tenir compte de l’existence ou de l’absence d’usages locaux.

 

Par conséquent, l’installation d’une crèche de Noël, à l’initiative d’une personne publique, dans un emplacement public, n’est légalement possible que si cette installation est temporaire, qu’elle présente un caractère culturel, artistique ou festif, et qu’elle n’exprime la reconnaissance d’aucun culte et ne marque aucune préférence religieuse.

Pour apprécier si l’installation d’une crèche s’accompagne ou non d’une manifestation de « prosélytisme religieux » (14), il convient de tenir compte non seulement du contexte, qui doit être dépourvu de tout élément de prosélytisme, des conditions particulières de cette installation, de l’existence ou de l’absence d’usages locaux, mais aussi du lieu de cette installation.

À cet égard, dans l’enceinte des bâtiments publics, sièges d’une collectivité publique ou d’un service public, le fait pour une personne publique de procéder à l’installation d’une crèche de Noël ne peut, en l’absence de circonstances particulières permettant de lui reconnaître un caractère culturel, artistique ou festif, être regardé comme conforme aux exigences attachées au principe de neutralité des personnes publiques.

En revanche, dans les autres emplacements publics, eu égard au caractère festif des installations liées aux fêtes de fin d’année notamment sur la voie publique, l’installation à cette occasion d’une crèche de Noël par une personne publique est possible, dès lors qu’elle ne constitue pas un acte de prosélytisme ou de revendication d’une opinion religieuse.

 

Le bon équilibre

Les décisions rendues le 9 novembre 2016 par le Conseil d’État, dans deux affaires distinctes, sont très révélatrices de la difficulté de trouver le bon équilibre…

Dans la première affaire, alors que le tribunal administratif avait d’abord validé la régularité de l’installation d’une crèche dans l’enceinte de l’hôtel de ville, la cour administrative avait, elle, invalidé cette solution, solution finalement confirmée par le Conseil d’État pour qui le maire de Melun ne pouvait installer une crèche de Noël dans une alcôve située sous le porche reliant la cour d’honneur au jardin de l’hôtel de ville de Melun et permettant l’accès des usagers aux services publics municipaux, dès lors qu’une telle installation ne résultait d’aucun usage local et n’était accompagnée d’aucun autre élément marquant son inscription dans un environnement culturel, artistique ou festif.

 

Force est de constater que les juridictions administratives de différents degrés peuvent avoir des appréciations contradictoires sur un même sujet.

 

Dans la seconde affaire concernant le département de Vendée, les premiers juges avaient estimé illégale l’installation d’une crèche au sein de l’hôtel du département, alors que la cour administrative d’appel avait, elle, validé cette installation, avant que le Conseil d’État n’annule cet arrêt en estimant que la Cour n’avait pas recherché si des circonstances particulières pouvaient justifier l’installation de cette crèche dans ce bâtiment public. Le Conseil d’État a renvoyé l’affaire devant la Cour et il appartiendra donc à la cour administrative d’appel de Nantes d’apprécier si le président du département de la Vendée pouvait installer une crèche dans le hall du conseil général de la Vendée. Cependant, compte tenu de ce qui précède, la réponse à cette question devrait être négative, sauf à démontrer des circonstances particulières permettant de reconnaître à une telle installation un caractère culturel, artistique ou festif.

Force est de constater que les juridictions administratives de différents degrés peuvent avoir des appréciations bien différentes, voire contradictoires, sur un même sujet, ce qui révèle la complexité de ces questions et la difficulté de trouver un juste équilibre, dans un contexte social et politique sans doute peu favorable pour parvenir à des solutions consensuelles.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Note

(01)Article 1er de la Constitution. - Retourner au texte

(02)Articles 1er et 2 de la loi du 9 décembre 1905. - Retourner au texte

(03)CE, 20 mars 2013, n° 354547 ; TA Cergy-Pontoise, 30 septembre 2015, n° 1411141. - Retourner au texte

(04)CE, 10 février 2016, n° 385929. - Retourner au texte

(05)TA Grenoble, 7 juillet 2016, n° 1505593. - Retourner au texte

(06)Articles 2, 18 et 19 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État. - Retourner au texte

(07)CAA Lyon, 27 novembre 2012, n°12LY00366. - Retourner au texte

(08)CE, 4 mai 2012, Fédération de la libre-pensée et d’action sociale du Rhône, n° 336464. - Retourner au texte

(09)CE, 4 mai 2012, n° 336464, précité. - Retourner au texte

(10)CAA Lyon, 27 novembre 2012, n°12LY00366. - Retourner au texte

(11)CE, 25 novembre 2009, n° 310208. - Retourner au texte

(12)TA Lyon, 22 septembre 2016, nos 1305565-3, 1306259-3, 1306257-3, 1306262-3. - Retourner au texte

(13)CE, 9 novembre 2016, n° 395122 et 395223. - Retourner au texte

(14)Pour reprendre la formule du rapporteur public sur ces arrêts. - Retourner au texte

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