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Propriété des personnes publiques : les cessions domaniales facilitées et sécurisées

10/07/2017 | par Clarisse David, Walter Salamand | Juridique

cession_domaniale © Anna - fotolia

L’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017, qui applique l’article 34 de la loi « Sapin II » clarifie le régime des autorisations d’occupation des dépendances publiques. Ce texte modifie le régime des déclassements et cessions du domaine public des collectivités locales. Il facilite et sécurise notamment des cessions domaniales sans déclassement préalable.

L’ordonnance n° 2017-562 du 19 avril 2017 constitue le premier pan de la réforme de la propriété des personnes publiques. En application de l’article 34 de la loi Sapin II (1), l’ordonnance poursuit deux objectifs principaux. D’une part, elle apporte un certain nombre de corrections et précisions à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) adopté en 2006 (2) et d’autre part, sous l’influence de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (3), elle doit moderniser et clarifier le régime des autorisations d’occupation des dépendances publiques.

Ce texte porte sur deux thématiques majeures : l’occupation et l’utilisation privative du domaine public (chapitre 1er de l’ordonnance applicable aux titres délivrés à compter du 1er juillet 2017) et les déclassements et les cessions (chapitre 2 de l’ordonnance d’applicabilité immédiate). Seules les dispositions relatives à ce second thème seront ici commentées.

 

Une facilitation des cessions domaniales par le déclassement anticipé

• La procédure normale de déclassement après désaffectation – un principe conservé

Le principe de l’inaliénabilité des biens du domaine public est posé par les articles L.3111-1 du CG3P et L.1311-1 du CGCT qui rappellent que « les biens des personnes publiques mentionnées à l’article L.1, qui relèvent du domaine public, sont inaliénables et imprescriptibles ».

Par principe, en l’absence de déclassement, les biens du domaine public peuvent être cédés à des personnes publiques ou échangés dans les conditions prévues par les articles L.3112-2 et L.3112-3 du CG3P. Par application de ce principe, toujours réaffirmé dans l’ordonnance du 19 avril 2017, la cession d’un bien du domaine public revêt un caractère illicite contraignant même au retrait de la délibération autorisant la cession (4). Bien plus, la jurisprudence du Conseil d’État (5), comme celle de la Cour de cassation (6), considère que la vente d’un bien du domaine public est nulle. L’action en nullité, imprescriptible, pouvant par ailleurs être intentée par la collectivité, l’acheteur ou un tiers, on comprend que la question de la désaffectation est un sujet ô combien sensible dans les opérations immobilières des collectivités locales.

Bien que l’ordonnance prévoie des dérogations à ce principe d’inaliénabilité au domaine public, le schéma classique de cession d’un bien du domaine public reste et restera par principe le suivant :

 

Sapin_proc_normale

Lorsque l’opération immobilière est complexe, ce processus de désaffectation avant le déclassement puis la cession pose quelques difficultés :
- retard de l’opération en raison d’une désaffectation dans la durée ;
- difficulté à faire la preuve d’une désaffectation définitive ;
- facilitation du paiement du prix ;
- délivrance des autorisations nécessaires au projet.

L’extension du domaine du déclassement par anticipation aux collectivités apparaît de ce fait tout à fait positive, elle restera néanmoins une exception et ses conditions seront interprétées restrictivement.

 

• L’extension aux collectivités du régime des cessions après déclassement par anticipation – une exception encadrée

Depuis 2006, le déclassement par anticipation du domaine public artificiel de l’État affecté au service public a fait ses preuves, de sorte qu’il est désormais étendu au domaine public artificiel des collectivités territoriales et leurs groupements, mais également étendu au domaine public affecté à un service public ou à l’usage direct du public par l’article L.2141-2 du CG3P. Cet article dispose en effet que « par dérogation à l’article L.2141-1, le déclassement d’un immeuble appartenant au domaine artificiel des personnes publiques et affecté à un service public ou à l’usage direct du public peut être prononcé dès que sa désaffectation a été décidée alors même que les nécessités du service public ou de l’usage direct du public justifient que cette désaffectation ne prenne effet que dans un délai fixé par l’acte de déclassement ».

Le schéma du régime des cessions immobilières après déclassement par anticipation sera donc le suivant :

 

Sapin_proc_derogatoire

 

Cette exception reste pour autant strictement encadrée par l’article 9 de l’ordonnance de sorte qu’il existe non seulement des conditions d’application d’ordre général et des conditions d’application particulières au secteur local.

 

Le déclassement par anticipation du domaine public artificiel est désormais étendu aux collectivités territoriales.

 

En ce qui concerne les conditions d’application d’ordre général :
- en premier lieu, il faut nécessairement un acte positif de déclassement qui fait sortir le bien du domaine public. Cet acte de déclassement ne sera possible qu’après qu’il a été décidé du principe de la désaffectation du terrain et du délai de cette désaffectation ;
- en second lieu, si la désaffectation est différée dans le temps, le délai de désaffectation ne pourra excéder trois ans. Toutefois lorsque la désaffectation dépend d’une opération de construction, restauration, ou réaménagement ce délai peut être porté à 6 ans ;
- en troisième lieu, deux conditions tiennent à l’acte de vente lui-même (étant précisé qu’un déclassement par anticipation peut ne pas être suivi d’une vente). D’une part, l’acte de vente du bien déclassé stipule que celle-ci sera résolue de plein droit si la désaffection n’est pas intervenue dans le délai fixé par le déclassement. D’autre part, l’acte de vente doit comporter des clauses relatives aux conditions de libération de l’immeuble par le service public ou de reconstitution des espaces affectés à l’usage direct du public afin de garantir la continuité des services publics ou l’exercice des libertés dont le domaine est le siège. Ces conditions ne sont pas évidentes à mettre en œuvre et seront sans doute une cause d’insécurité juridique.

 

Il faut nécessairement un acte positif de déclassement qui fait sortir le bien du domaine public.

 

En ce qui concerne les conditions particulières au secteur local, il convient de rappeler qu’au titre de l’article L.2141-2 2° toute cession après déclassement par anticipation doit donner lieu, sur la base d’une étude d’impact pluriannuelle tenant compte de l’aléa, à une délibération motivée de la collectivité propriétaire. Bien plus, l’acte de vente doit, à peine de nullité, comporter une clause organisant les conséquences de la résolution de la vente. Enfin, les montants des pénalités inscrites dans la clause résolutoire de l’acte de vente doivent faire l’objet d’une provision.

On constate donc que l’extension du déclassement par anticipation s’est accompagnée d’un durcissement de ses conditions d’application. De sorte que cette modalité particulière de déclassement des biens immobiliers des collectivités, bien que très attrayante puisqu’elle permet non seulement de fluidifier les cessions domaniales mais également de valoriser d’avantage le domaine public, restera une exception.

 

Lire aussi : Le déclassement par anticipation : les collectivités  territoriales enfin concernées

 

Une facilitation et une sécurisation des cessions domaniales sans déclassement préalable

• La cession de dépendances du domaine public sous conditions suspensives de désaffectation et de déclassement

Afin de faciliter les opérations immobilières des personnes publiques, l’article 10 de l’ordonnance consacre la possibilité, pour un bien relevant du domaine public de faire l’objet « d’une promesse de vente ou d’attribution d’un droit réel civil » (nouvel article L.3112-4 du CGPPP). Jusqu’alors, cette possibilité faisait l’objet de nombreuses controverses doctrinales. La jurisprudence évoluait quant à elle vers plus de souplesse sans s’affranchir de l’inaliénabilité du domaine public (7).

Les conditions de mise en œuvre de cette nouvelle faculté sont similaires à celles applicables au déclassement anticipé et supposent que le propriétaire du bien ait clairement statué sur son sort. Ainsi, la conclusion de la promesse de vente (ou l’attribution du droit réel civil) est possible dans les conditions suivantes :
- la désaffectation du bien concerné est décidée par l’autorité compétente ;
- les nécessités du service public ou de l’usage direct du public justifient que cette désaffection permettant le déclassement prenne effet dans un délai fixé par la promesse.

En revanche, contrairement à ce qui est prévu pour le déclassement anticipé, le texte ne pose aucun délai maximal dans lequel la désaffectation doit avoir lieu.

Le texte précise toutefois qu’« à peine de nullité, la promesse doit comporter des clauses précisant que l’engagement de la personne publique propriétaire reste subordonné à l’absence, postérieurement à la formation de la promesse, d’un motif tiré de la continuité des services publics ou de la protection des libertés auxquels le domaine en cause est affecté qui imposerait le maintien du bien dans le domaine public » et que « la réalisation de cette condition pour un tel motif ne donne lieu à indemnisation du bénéficiaire de la promesse que dans la limite des dépenses engagées par lui et profitant à la personne publique propriétaire ».

L’engagement de la personne publique n’est donc pas inconditionnel puisque cette dernière a la possibilité de maintenir le bien dans le domaine public en raison d’un motif légitime, ce qui ouvre pour le cocontractant un droit à indemnisation limité et normalement non dissuasif pour le gestionnaire public.

Le schéma du régime des cessions immobilières sous conditions suspensives de désaffectation et de déclassement sera donc le suivant :

 

Sapin_proc_cession

 

• La régularisation rétroactive des transferts opérés sans déclassement

Enfin, l’article 12 de l’ordonnance instaure une nouvelle procédure de déclassement rétroactif permettant de régulariser des transferts de propriété irréguliers car portant sur des dépendances du domaine public non déclassées ou imparfaitement déclassées.

Le texte précise cependant que cette régularisation n’est possible que si le bien, objet de l’acte de disposition, n’était plus affecté à un service public ou à l’usage direct du public au moment de cet acte.

 

L’ordonnance instaure une nouvelle procédure de déclassement rétroactif permettant de régulariser des transferts de propriété irréguliers.

 

Cette nouvelle faculté apparaît bienvenue, la pratique démontrant, particulièrement pour la période antérieure au CG3P, que de nombreux opérateurs considéraient, dès lors qu’un bien avait été désaffecté, il pouvait être cédé ou donné à bail en application des règles de droit commun.

Si tel était le cas, l’acte d’aliénation ou de location avait donc manifestement été conclu en méconnaissance du principe d’inaliénabilité du domaine public. Comme nous l’avons vu précédemment, cet acte était donc entaché d’une cause de nullité imprescriptible.

Malgré tout, la portée de cette procédure est à nuancer dans la mesure où elle ne s’appliquera qu’au « réservoir » des opérations réalisées avant l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 19 avril 2017.

 

Lire aussi : La mise en concurrence désormais incontournable des cessions immobilières à charges d’intérêt général

 

 

 

 

 

 

 

 

Note

(01)Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique. - Retourner au texte

(02)Ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006 relative à la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques. - Retourner au texte

(03)CJUE, 14 juillet 2016, C-458/14 et C-67/15, Promoimpresa Srl. - Retourner au texte

(04)CAA Douai, 2 juin 2016, n° 14DA00557, Commune de Forges-les-Eaux. - Retourner au texte

(05)CE, 1er mars 1989, Béro. - Retourner au texte

(06)Cass. 1re civ., 2 avril 1963, Montagne. - Retourner au texte

(07)Voir Conseil d’État, 23 avril 2003, n° 249918, Association vivre à Endoume – CAA Lyon, 20 octobre 2011, n° 10LY01089société Eiffage – CAA Lyon 4 juillet 2013, société Apsys n° 12LY01556. - Retourner au texte

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