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Pourquoi l’emploi public est une richesse

11/09/2017 | par Philippe Nikonoff | Finances

richesse_emploi ©erhui1979 - istock

La réduction des effectifs de la fonction publique est un sujet à la mode. Depuis dix ans, il n’y a pas un gouvernement qui n’en ait fait son mantra, face aux impératifs de lutte contre le déficit budgétaire. On voit donc l’emploi public comme un coût (excessif, la plupart du temps), mais on ne dit jamais qu’il apporte une contribution décisive à la richesse nationale et à la croissance. C’est notamment vrai dans les territoires.

Le publicitaire Jacques Séguéla avait, en 1992, intitulé une brochure : « Ne dites pas à ma mère que je suis dans la publicité, elle me croit pianiste dans un bordel ». Doit-on actualiser le propos et dire « ne dites pas à mon maire qu’il y a de l’emploi public sur son territoire, je crois (il croit ?) que ce n’est pas important » ? Ainsi, une étude récente compare la métropole bordelaise à d’autres territoires, notamment au travers de l’emploi privé et du PIB marchand par habitant, c’est-à-dire la valeur ajoutée produite par le secteur marchand (1).

 

La richesse produite par l’activité publique doit être prise en compte dans les diagnostics et réflexions.

 

Sur cette base, un ratio emplois du secteur privé/habitant est calculé et situe la métropole bordelaise à un faible niveau : 30,6 % contre 35 % à Lyon, 33 % à Toulouse et 30 % à Marseille. De la même façon, le PIB par habitant y est estimé à 33 000 euros pour la métropole bordelaise, contre 48 000 euros à Toulouse, 60 000 à Marseille et plus de 80 000 à Lyon (2).

L’analyse semble incomplète : on parle d’emploi dans le secteur marchand et non d’emploi total, de PIB marchand et non de PIB total. Or, mener un diagnostic suppose de commencer par prendre en compte l’ensemble d’un thème puis d’étudier chaque élément qui le compose (l’emploi privé ET l’emploi public, les impôts ménages ET les impôts économiques, les actifs ET les personnes sans emploi, etc.). Explications.

 

Lire aussi : Comment sauver le service public

 

Prendre en compte l’emploi public dans les analyses

L’emploi dans le secteur marchand n’est pas la totalité de l’emploi. De ce fait, étudier un territoire sans prendre en compte l’emploi public est réducteur, dans la mesure où ce dernier représente en moyenne 20 % des emplois : lorsqu’il y a quatre emplois privés, il y a un emploi public. Dans les villes préfectures ou qui comptent de grands équipements (hôpitaux, etc.), l’emploi public peut représenter plus de 30 % du total. Or, cet emploi n’est pas qu’une dépense, c’est également une ressource :

- il contribue à la croissance par les services rendus : ainsi, le système de santé aux États-Unis (massivement privé) absorbe 17,1 % du PIB en 2014 contre 11,5 % en France (3). Dans ce cas précis, le système public semble plus performant que le système privé mais il s’agit peut-être d’une exception qui mériterait une analyse complète. Quoi qu’il en soit, cette richesse produite par l’activité publique doit être prise en compte dans les diagnostics et réflexions ;

 

Il serait intéressant d’étudier le pourcentage de prêts immobiliers dans lesquels l’un au moins des emprunteurs est fonctionnaire.

 

- les fonctionnaires consomment, paient des impôts, empruntent et contribuent donc à la croissance. Cette contribution doit donc être déduite de la dépense qu’ils représentent, sauf à considérer qu’ils ne consomment pas, n’empruntent pas, ne paient pas d’impôts. Il serait d’ailleurs intéressant d’étudier le pourcentage de prêts immobiliers dans lesquels l’un au moins des emprunteurs est fonctionnaire ;

- enfin, et bien que cela soit difficilement mesurable, leur travail peut éviter des dysfonctionnements générateurs de coûts pour la collectivité. En fabriquant de la société, la dépense qu’ils représentent a pour contrepartie une dépense évitée : meilleure santé, meilleure éducation, sécurité, ponctualité au travail, etc. Cette partie est difficile à mesurer et la dépense évitée n’est approchable que par des méthodes probabilistes : on ne sait pas calculer précisément les coûts sociaux évités mais on sait qu’ils existent… C’est (en plus complexe) le même problème qu’un service de maintenance : on ne mesure ce qu’il économisait que lorsque les pannes sont là…

 

Voir aussi : La France dépense-t-elle plus et aussi bien que ses voisins ?

 

À faire
• Comme dans tout diagnostic, prendre en compte un ensemble puis étudier les parties qui le composent : tout l’emploi puis sa structure, toutes les entreprises puis leur structure (par taille, etc.), etc.
• Être pragmatique et admettre qu’en face des coûts faciles à mesurer de l’emploi public, il y a des ressources moins faciles à mesurer et des dépenses évitées encore plus difficiles à estimer

 

Prendre en compte l’ensemble du PIB

Ainsi, on ne peut pas exclure l’emploi public des diagnostics comme s’il ne représentait qu’une charge, sans jamais contribuer à l’efficacité du territoire, à sa consommation, à ses ressources, donc à sa dynamique. Il constitue également une ressource directe puisqu’il contribue au PIB et fonctionne d’une certaine façon comme un service maintenance dans une entreprise industrielle : tant que les machines fonctionnent bien, le service apparaît coûteux et ce n’est que quelque temps après la suppression du service qu’on s’aperçoit qu’il jouait un rôle positif et efficace sur le plan de l’économie pure.

« Faire société » (4) est infiniment plus complexe que gérer une maintenance et doit donc amener à un regard plus subtil, plus complet, plus transversal sur l’emploi public. Une société en panne est infiniment plus complexe à réparer qu’une machine en panne…

 

L’Insee estime la richesse produite par les services publics à 21,4 % de la valeur ajoutée totale.

 

Le PIB est pour l’essentiel la somme des valeurs ajoutées. Il n’existe pas de valeur ajoutée locale puisqu’il s’agit d’un indicateur du bilan d’entreprise et non d’une valeur calculée par établissement. L’estimation d’un PIB local est donc toujours fragile car basée sur des clés de répartition et non sur des valeurs réelles. Au-delà de cette limite technique, si un PIB territorial est estimé, il doit comptabiliser le PIB marchand (essentiellement privé mais les services publics y sont souvent représentés : eau, énergie, transport) et celui du secteur non marchand (essentiellement public). C’est la somme des deux qui constitue le PIB du territoire et non sa seule partie marchande. Ainsi, l’Insee calcule un PIB non marchand, estimé à 21,4 % de la valeur ajoutée totale (5). Il correspond à la richesse produite par les services publics : santé, enseignement, justice, sécurité publique, etc. et il ne semble pas être pris en compte dans l’étude citée.

 

À ne pas faire
• Lire cet article comme un plaidoyer pour l’emploi public « coûte que coûte » et se convaincre qu’il néglige le coût du service public au prétexte qu’il génère des effets positifs
• Sous-estimer le lien salaire/revenu/consommation et son impact fortement local
• Omettre une partie de la réalité que le développeur économique doit étudier parce que cette partie de la réalité n’est pas pour le moment « à la mode » dans les diagnostics de territoire

 

Quand l’emploi public contribue à l’emploi dans les territoires

C’est pourquoi le comparatif précédent nous semble incomplet puisqu’il donne le sentiment que l’emploi public est hors champ, hors PIB, hors création de richesse et de valeur ajoutée. Ainsi, l’Insee estime l’emploi total à 52,6 % de la population dans l’agglomération bordelaise alors que la moyenne nationale est un peu inférieure à 40 %. Ce territoire se caractérise donc d’abord par un niveau d’emploi nettement supérieur à la moyenne nationale.

D’autre part, l’emploi public représente 24,1 % de l’emploi total dans l’agglomération et 33,8 % dans la ville centre, contre environ 20 % en moyenne nationale (6). C’est donc un territoire très marqué par l’emploi public et celui-ci contribue au très bon ratio emploi/habitant : la présence de l’emploi privé doit être étudiée en lien avec les deux autres réalités que sont le haut niveau d’emploi total et le très fort pourcentage d’emploi public.

 

Une économie résidentielle importante est profondément structurée par l’emploi public, qui fait partie de la richesse produite.

 

Il est d’ailleurs probable que le PIB réel soit supérieur d’au moins un quart au chiffre indiqué puisqu’en moyenne, le pourcentage que représente le PIB non marchand correspond au pourcentage que représente l’emploi public : un emploi sous-estimé d’un quart correspond sans doute à un PIB sous-estimé d’un quart (7)

Ainsi, ce qui caractérise ce territoire est sa dualité avec une économie productive et de services marchands relativement puissante mais également une économie résidentielle très importante, profondément structurée par l’emploi public. Cet emploi fait partie de la réalité et de la richesse produite, en dehors des convictions des uns ou des autres sur l’efficacité comparée de l’action publique ou de l’action privée. Il n’est en aucun cas uniquement un coût.

 

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Lire aussi : Ex-capitales régionales : comment lutter contre la spirale du déclin

 

 

 

 

 

Note

(01)Pour l’essentiel, le Produit intérieur brut est la somme des valeurs ajoutées brutes + impôts – subventions sur les produits. - Retourner au texte

(02)Cf. Insee, dossier complet, https ://www.insee.fr/fr/statistiques. - Retourner au texte

(03)http://donnees.banquemondiale.org/indicateur/SH.XPD.TOTL.ZS Rappelons qu’au moins 15 % des Américains n’ont pas accès aux soins. Le système de santé est donc plus coûteux qu’en France sans couvrir la totalité de la population. - Retourner au texte

(04)Jacques Donzelot. « Faire société, la politique de la ville aux États-Unis et en France », 2003. - Retourner au texte

(05)Cf. Insee première n° 1597, mai 2016 « Comptes de la Nation 2015 ». La valeur ajoutée des entreprises est estimée à 1 335,8 milliards d’euros, celle des administrations publiques à 363,6 milliards d’euros. - Retourner au texte

(06)Source Insee, dossier complet Bordeaux métropole et Insee dossier complet Ville de Bordeaux 33063. - Retourner au texte

(07)Sans compter que le PIB en question a sans doute été estimé à partir des premiers travaux de la DGFIP concernant la CVAE (2012). Celle-ci ne concerne que les entreprises réalisant plus de 500 000 euros de chiffre d’affaires et chaque collectivité a pu constater à quel point ces estimations étaient approximatives. - Retourner au texte

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