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Les fonctionnaires territoriaux au service des valeurs du service public

Jean-Luc Bertoglio
DGSA Ressources, Economie, Emploi et Cohésion sociale au SAN Ouest Provence
conseiller du président de la CU Marseille Provence Métropole pour les fonctions métropolitaines

« Madame, Monsieur le Président,

A force de slogans « racoleurs » ou « anti-fonctionnaires », ou, plus généralement, de débats tronqués sur la soi-disant « concurrence public / privé », le citoyen est en train de perdre de vue l'essentiel, à savoir, les valeurs du service public. En effet, « le service public » n'est pas un gadget politique et médiatique. Il repose, au niveau de son organisation, sur des services essentiels accessibles à tous et principalement sur les « fonctionnaires » régis par un « statut », souvent méconnu et perçu de manière péjorative. Certaines imperfections du statut sont, certes, réelles mais il garantit au-delà de l'indivisibilité de la République, l'objectivité et la neutralité, et par conséquent, l'application indifférenciée des valeurs reconnues que sont la solidarité, la fraternité, l'égalité, la liberté, la laïcité...La fonction publique territoriale, censée servir de modèle pour la modernisation du statut, a malheureusement trop souvent subi, ces dernières années, dévaluation sur dévaluation. Le perdant, c'est toujours le citoyen.

Les piliers « précités » en « té », de la République, sont indissociables et indissolublement liés pour garantir un vrai service public de qualité à chaque citoyen sans distinction. Bien sûr, le service public a un coût et réclame de la performance de la part des agents. A l'heure où l'on parle beaucoup du « statut des élus », il est cependant paradoxal de mettre en cause systématiquement celui des fonctionnaires plutôt que de le moderniser et de le rendre véritablement efficient.
En effet, un fonctionnaire a, certes des droits, mais il a aussi des obligations proportionnelles à son grade et à son salaire. C'est la valeur de l'exemplarité qui fait que plus le grade est élevé, plus le fonctionnaire doit avoir conscience de ses devoirs, et, démontrer ses capacités de manager. Il a aussi la passion de son métier « au service des autres » et l'intérêt général constitue une réelle motivation, si il est bien conduit.

Au-delà des questions de carrière, personne ne nie certaines faiblesses de la Fonction Publique Territoriale, majoritairement composée d'agents de catégorie C, employés dans 60 000 collectivités différentes et, écartelée dans le débat sans fin de la recomposition territoriale. Il faudra bien, un jour, s'attaquer à la question de la gouvernance des collectivités, à sa pertinence et à son efficience. La dimension du management est aussi trop souvent mésestimée, voire ignorée, au profit de l'opérationnalité. Qui dirige les agents, comment, dans quelles conditions, pour quoi faire, sur la base de quels objectifs, selon quel projet stratégique, selon quel type de management ? Il faudra aussi replacer au cœur de nos préoccupations la « qualité », sous tous ses aspects, du service public. La qualification professionnelle des agents en est un aspect essentiel. Par exemple, si la formation tout au long de la vie est un progrès, la suppression de certaines formations de professionnalisation avant recrutement, notamment en catégorie A, est une régression. Car comment admettre que de nombreux « métiers d'autorité et de responsabilité », supposés requérir un « savoir-faire », s'improvisent sur le terrain ! Chez les cadres de l'Etat, peut-on imaginer, par exemple, qu'un commissaire de police, une infirmière, ou, un enseignant ne bénéficie pas d'une formation spécifique à ce difficile métier ? Cette réflexion vaut pour les agents territoriaux qui exercent une variété de métiers ayant un impact fondamental sur le développement et l'aménagement d'un territoire en plus de celui sur le service public.

Le métier est aussi une fierté lorsqu'il est bien pratiqué quel que soit le statut de l'agent. Encore faut-il que le métier soit reconnu et valorisé par tous les moyens. Il faut rendre hommage à celles et ceux qui y contribuent. A ce titre, la contractualisation « maitrisée » est nécessaire, puisque la majorité des agents sont censés être recrutés sans concours et sur la base d'un métier. Pour autant, la gestion prévisionnelle des emplois et des recrutements devrait favoriser un mode normal d'accès par la qualité professionnelle et les valeurs du service public. L'objectif social, voire le clientélisme, peut contrarier cependant les grands desseins. Certes il faut de la souplesse, traquer les procédures inutiles et elles sont nombreuses, mais mettre la qualité sous toutes ses formes au cœur de notre action.

Il faut réhabiliter le fonctionnaire, certes, dans son rôle, mais aussi, dans le cœur des citoyens. Avec la crise et les déclarations empiriques, le fonctionnaire apparait comme une sorte « d'animal protégé ». On ne semble plus rejoindre la fonction publique par idéal mais pour une raison alimentaire et les déclarations intempestives dans les médias ne font qu'aggraver cette impression. C'est grave pour la bonne tenue du service public. La critique porte souvent sur « le statut à vie » du fonctionnaire quoique le licenciement soit possible, mais rarement pratiqué, pour insuffisance professionnelle notamment. On oublie aussi au passage les CDD interminables, les petits boulots, les mobilités obligées, les pressions, les petits salaires, les stratifications et autres contraintes. Pour l'opinion publique, tous les fonctionnaires sont amalgamés dans un « tout » trop souvent sans véritable discernement... Ce statut est pourtant certainement moins protecteur que celui pratiqué par certaines conventions collectives (banques, assurances, etc...). Je crois tout de même qu'avec l'évolution du management et de la gouvernance, avec le dialogue social, il faudra revisiter les devoirs du fonctionnaire, sans oublier que les droits existent même pour les fonctionnaires ! Le citoyen doit savoir qu'un fonctionnaire n'est pas un salarié comme les autres car il incarne le service public et est au service d'une cause : celle du citoyen, celle de l'intérêt public, celle du progrès du service public, celle de son territoire ou de sa cité. Pour autant, il n'est pas un privilégié ni un impuni, et, les devoirs du fonctionnaire devront faire l'objet d'une nouvelle attention pour le prouver.

C'est pourquoi, je crois important d'insister sur les valeurs et sur la déontologie qui s'appliquent à chacun d'entre nous. Le service public, sous la pression européenne à l'image des services d'intérêts généraux (SIG), a beaucoup évolué (cf « la charte européenne sur les services publics locaux et régionaux d'intérêt général » du CCRE). La confrontation ou la cohabitation public / privé est devenue une constante avec les nouveaux modes de gestion (DSP, PPP, régies, SPL etc...). Une telle évolution est inéluctable mais confine le service public dans une complexité peu comprise des citoyens. En effet, le service public peut relever d'une gestion publique mais aussi d'un mode de gestion privé, ce qui ne change pas pour autant sa nature ni la responsabilité de « l'Autorité organisatrice ».

C'est pourquoi la Fonction Publique Territoriale, riche de sa diversité, doit insister sur le professionnalisme de ses agents et privilégier la qualité. La faiblesse des fonctions de pilotage, de projet, d'évaluation, de contrôle, ne facilite pas cette évolution. La qualité et la performance vont d'ailleurs de pair avec ce constat. Tout agent est motivé par ce qui est « bien conduit » ou « bien fait » et la routine est souvent une souffrance. La confrontation des intérêts multiples est aussi une réalité quotidienne. Mais elle permet aussi les évolutions et nous sommes tous soucieux, au-delà de la qualité, de l'Efficacité ! La notion de « résultat » fait partie de nos préoccupations même si les moyens de sa mise en œuvre relèvent d'une alchimie délicate et passe par des logiques de projets souvent difficiles à asseoir en milieu « mouvant ».

Aux vertus de l'agent figurant dans ses droits et devoirs (honnêteté, intégrité, sincérité....), il convient d'ajouter celles inhérentes au fonctionnement du service public et à sa modernisation (adaptabilité, mutabilité, réversibilité, juste prix ...). Chaque fois qu'un citoyen est touché directement dans son être (emploi, santé, justice), il comprend mieux le sens du service public. Tout notre environnement quotidien (sport, culture, éducation, social...) est empreint de service public et le citoyen fini par l'oublier. Aux termes « amortisseurs sociaux », je préfère d'ailleurs employer ceux « d'initiatives locales » car les services publics ne sont que le reflet du dynamisme territorial avec tout ce qu'il englobe (partenaires, vie associative, habitants, élus, etc...).

C'est pour cela qu'il faudra, à l'avenir, encore faciliter l'initiative des collectivités territoriales et que l'Etat les débarrasse de leurs « chaines »... Chacun sait que cela passe par un acte 4 de la décentralisation qui devrait avoir pour fil directeur le développement territorial et l'intérêt des citoyens, donc des territoires. Si une fiscalité locale responsabilisante sera nécessaire, il faudra aussi réformer l'Etat impartial pour le recentrer sur son rôle régalien et avoir le courage de revoir certains principes Napoléoniens déresponsabilisants. Ce sera par exemple le cas pour la séparation de l'ordonnateur et du comptable, règle qui n'a pas d'équivalence en Europe, et, qui fait que l'Etat applique aux Collectivités Territoriales, comme à ses propres services, le principe de « méfiance réciproque ». Les collectivités se retrouvent avec une apparence d'un contrôle renforcé, souvent formel, au détriment du rôle juridictionnel et de certification des comptes devant relever de chambres régionales des comptes (CRC) dotées de réels moyens. Loin de moi l'idée d'oublier les questions de corruption, gestion de fait ou autre, mais le manque de transparence du système actuel ne garantit en rien une meilleure protection. En revanche, il constitue un frein évident à la gestion performante des collectivités qui, au-delà d'être les premiers investisseurs du pays, sont aussi les fers de lance du développement territorial.

Quant au credo de l'indispensable simplification des textes, il est trop souvent l'alibi des gouvernants, de nombreuses lois votées étant aux antipodes de ce sage principe cher à Descartes et Montesquieu. Par exemple, la loi sur « la réforme territoriale », ou encore, celle récente sur « l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique », en est l'illustration parfaite.

Il serait possible de disserter longtemps sur l'exemplarité du service public et de ceux qui le font fonctionner, sur la manière et l'intérêt d'assurer une « discrimination positive » légitime au profit de certains territoires (zones très rurales, de montagne ou frappées par des contraintes urbaines ou industrielles), ou encore, sur la pertinence des choix de gestion. J'en viens cependant, après cette modeste réflexion, au sens à donner à mon interpellation. En effet, je considère que le chantier de la réforme territoriale, à reprendre sous une forme différente, ne peut être dissocié de celui de la fonction publique. Pour cela, des mots clefs doivent guider une nouvelle réflexion : « valeurs du service public », « nouvelle gouvernance », « qualité de service public, » « professionnalisme des agents », « métiers », « reconnaissance », « performance », « devoirs », notamment. Toutes ces notions sont compatibles entre elles et complémentaires pour une nouvelle appréhension du service public.

Par conséquent, peut-on, Monsieur le Président, pour souscrire à mes propos :

1) Ouvrir le débat des « valeurs du service public », quitte à les garantir dans la Constitution.

2) Ouvrir le débat des devoirs du fonctionnaire afin de lever les hypothèques émises par le citoyen et de garantir la juste cause des serviteurs du service public

3) Ouvrir le débat du professionnalisme des agents et de la reconnaissance de leurs métiers pour la conduite d'un service public performant.

4) Ouvrir le débat du mode de gouvernance des collectivités et des responsabilités qu'il entraine, y compris au niveau de la direction générale des collectivités.

5) Ouvrir le débat de la qualité, sous toutes ses formes, en faveur du service public, donc, des citoyens.

En conclusion, la notion de coût du service public, dont la RGPP est une facette, parfois aveugle, est une réalité. Il est cependant important de ne pas tout mélanger. Les fonctionnaires ne doivent pas être les boucs-émissaires de la crise, des systèmes bureaucratiques entrainés par des textes incompréhensibles, ou, de certaines inconséquences en matière de gestion locale. Ils le seraient d'autant moins si les principes fondamentaux devant présider à la qualité de nos services publics, dont le professionnalisme des agents est le vecteur principal, étaient plus souvent affirmés, mais aussi, appliqués par les dirigeants territoriaux eux-mêmes. Quant au comment faire ? les recettes existent... « Quand il y a la volonté, il y a un chemin dit-on ». Je suggère de commencer par « les valeurs » et par la « gouvernance », qui n'ont pas de coût et procureront des gains à terme...