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L’expression des élus d’opposition dans le bulletin municipal d’information

02/10/2014 | par René Poesy | Juridique

expression © retrorocket-istock

Le fait que les conseillers municipaux d’opposition disposent d’une tribune pour s’exprimer dans le bulletin municipal paraît une évidence. Cependant, un grand flou juridique entoure la mise en œuvre de cet élément de base de la démocratie locale. De la notion même de bulletin d’information à la mise en œuvre du règlement intérieur, les incertitudes sont nombreuses.

En application des dispositions de l’article L.2121-27-1 du CGCT, « dans les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale. Les modalités d’application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur ».

Il appartient donc au conseil municipal, par l’adoption de son règlement intérieur dans les six mois de son installation conformément aux dispositions de l’article L.2121-8 du CGCT, de déterminer dans le bulletin municipal d’information l’espace réservé aux conseillers municipaux n’appartenant pas à la majorité municipale (1).

Le contentieux ne se limite cependant pas à la légalité du contenu du règlement intérieur en la matière, il concerne également sa mise en œuvre.

Ce premier acte fort de la nouvelle mandature pour les élus de l’opposition municipale peut faire l’objet d’un recours contentieux devant le tribunal administratif dans les deux mois de son adoption. À défaut, le règlement intérieur fixera les règles du jeu pour la totalité de la durée de la mandature (2).

Le contentieux ne se limite cependant pas à la légalité du contenu du règlement intérieur en la matière, mais s’étend à la mise en œuvre de ce dernier, ce qui a permis au juge administratif de fixer les contours des droits et obligations des conseillers municipaux n’appartenant pas à la majorité municipale en la matière.

 

La notion de bulletin d’information générale

La première difficulté à résoudre est celle de savoir ce qu’est un « bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal », cette question selon le Conseil d’État « posant encore des difficultés non résolues par la jurisprudence » (3).

Une analyse attentive de la jurisprudence permet cependant de tracer quelques contours assez précis de cette notion. Il est vrai que certains maires essaient avec une abnégation redoutable de censurer l’expression de leur opposition ce qui a conduit le juge administratif à développer une jurisprudence foisonnante et perpétuelle.

La question de savoir ce qu’est un « bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal » pose encore des difficultés non résolues par la jurisprudence ».

Puisqu’il faut s’essayer à donner un critère, on reprendra cet attendu de la cour administrative de Versailles en avril 2009 (4) selon lequel « toute mise à disposition du public de messages d’information portant sur les réalisations et la gestion du conseil municipal doit être regardée, quelle que soit la forme qu’elle revêt, comme la diffusion d’un bulletin d’information générale ».

On évacuera rapidement la forme de la publication, puisqu’elle ne soulève pas de difficulté majeure. En effet, peu importe la fréquence de la publication ou le nombre de publications réalisées par la mairie, un espace d’expression doit être réservé aux conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale, quelle que soit la forme de la publication : papier, internet, voire télévisuelle (5).

Mais, pour qu’un espace soit ainsi réservé aux élus n’appartenant pas à la majorité municipale, encore faut-il que l’information délivrée sur les réalisations et la gestion du conseil municipal ait un caractère général et non sectoriel. Là encore, le juge administratif a peu à peu déterminé ce qu’il faut entendre par « information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal », notion exigeant la réunion de deux conditions.

 

Deux conditions posées par le juge

D’une part, la publication doit comporter une part d’appréciation, ce qui est très fréquemment le cas car, comme le reconnaît le Conseil d’État (6), la municipalité est tentée d’user de cet outil de communication comme d’un instrument de propagande permettant de mettre en valeur les réalisations de la commune et de se les attribuer.

À l’inverse, si aucune appréciation qualitative ne ressort dans la publication municipale considérée, les conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale n’ont pas droit à un espace d’expression réservé. C’est ainsi par exemple qu’une publication se bornant à rendre compte des travaux du conseil municipal, en mentionnant les décisions prises et les positions qui se sont exprimées, y compris celles des élus de l’opposition,n’a pas à prévoir un espace d’expression pour ces derniers (7).

D’autre part, il faut que la publication soit à destination des habitants de la commune considérée et soit « générale ». N’est ainsi pas concernée par l’obligation d’espace d’expression aux conseillers minoritaires la publication d’un journal mensuel destiné aux forces économiques et aux personnes résidant hors du territoire de la collectivité concernée pour en vanter l’attractivité (8) ou un journal « sectoriel » présentant sans appréciation qualitative un thème d’intervention de la collectivité.

Le juge administratif veille cependant à ce que la collectivité ne multiplie pas les publications sectorielles de façon artificielle dans le seul but de priver les élus minoritaires de toute possibilité d’expression (9).

 

L’expression des conseillers municipaux

 Après la définition du contenu du bulletin d’information générale, la seconde difficulté est de savoir quels sont les conseillers municipaux concernés par l’article L.2121-27-1 du CGCT. Bien que la formule retenue dans cet article soit particulièrement limpide, puisque visant les « conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale », la jurisprudence est quelque peu hésitante sur cette question (10).

Pourtant une réponse ministérielle a fort opportunément précisé qu’il faut « veiller à ce que la tribune politique dont les élus minoritaires doivent disposer se distingue nettement des articles que les membres du conseil municipal appartenant à la majorité pourraient éventuellement signer dans le cadre des responsabilités qu’ils exercent dans l’administration des affaires communales » (11). Cette position nous semble devoir d’autant plus prévaloir que, contrairement à ce qui est prévu pour les conseils régionaux et généraux où le CGCT évoque les groupes d’élus, en l’occurrence l’article L.2121-27-1 parle bien de « conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale ».

Le règlement intérieur organisant l’expression des conseillers doit être suffisamment souple pour intégrer les possibles mouvements politiques durant la mandature.

 Cette formulation a aussi pour conséquence que le règlement intérieur organisant l’expression desdits conseillers dans le bulletin municipal d’information doit être suffisamment souple pour intégrer les possibles mouvements politiques durant la mandature et envisager ainsi l’hypothèse selon laquelle un conseiller municipal qui fait partie de la majorité le jour de l’installation du conseil soit amené à la quitter de façon définitive avant la fin du mandat (12).

C’est ainsi que le juge administratif censure la détermination de l’importance des espaces dédiés aux groupes d’opposition en fonction de leurs résultats lors des dernières élections, car cette règle revient à poser un principe intangible pour la durée du mandat municipal (13).

 

Des lignes directrices utiles

 Il revient donc au règlement intérieur et au directeur de la publication, non seulement de déterminer un espace dédié à l’expression des conseillers municipaux, mais aussi de procéder à la répartition entre les différentes sensibilités politiques de l’opposition. Face au silence salvateur des textes (14), le juge administratif a déterminé quelques lignes directrices bien utiles.

On retiendra ainsi essentiellement que cet espace « doit, sous le contrôle du juge, présenter un caractère suffisant et être équitablement réparti » (15).

 Répartir équitablement l’espace entre les différentes sensibilités d’opposition (16) peut alors conduire à octroyer soit le même espace à chaque expression d’opposition, soit un espace proportionnel en fonction du nombre d’élus par groupes politiques, bien que le juge administratif a pu indiquer que l’article L.2121-27-1 du CGCT n’impose pas ce mode de calcul (17).

Encore faut-il que l’espace soit « suffisant » pour permettre aux élus considérés « d’exprimer un point de vue argumenté sur les réalisations et la gestion du conseil municipal ».

Quel que soit le mode de détermination retenu, encore faut-il que l’espace soit « suffisant » pour permettre aux élus considérés « d’exprimer un point de vue argumenté sur les réalisations et la gestion du conseil municipal » (18). Tel n’est pas le cas lorsque l’attribution proportionnelle à la taille du groupe d’opposition revient à attribuer un espace de 5 lignes dans un bulletin d’information de 35 pages (19) !

Le respect de la démocratie est un long combat de tous les jours…

Note

(01)G. Glénard et L. Crance, Le droit d’expression des conseillers de l’opposition, La Lettre du cadre, juillet 2013, n° 468, p. 62. - Retourner au texte

(02)Cette possibilité relativement récente, puisque créée par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration de la République de soumission au juge administratif du règlement intérieur, s’inscrit « dans une logique qui va dans le sens d’une meilleure protection des droits des élus » (C. Pierret, Rapport fait au nom de la commission des lois sur le projet de loi relatif à l’administration territoriale de la République, Doc. AN, 1990-1991, n° 1888, p. 200). - Retourner au texte

(03)CE, 29 avril 2011, n° 348563, commune de Valence. Pour des illustrations contentieuses concrètes, cf. notamment : F.-P. Benoit, Exercice des fonctions de conseiller municipal, Encyclopédie Dalloz des collectivités locales, chapitre 3, n° 300 et s. ; C.-A. Dubreuil, Conseil municipal-Conseillers municipaux, JurisClasseur Collectivités Territoriales, Fasc. N° 110, n° 87 et s. ; O. Couvert-Castéra, Le droit d’expression des élus locaux dans les bulletins d’information, AJDA, 2004, p. 1801. - Retourner au texte

(04)CAA, Versailles, 17 avril 2009, n° 06VE00222, commune de Versailles, AJDA 2009, p. 1712. - Retourner au texte

(05)Cette question a été abordée dès l’exposé des motifs du projet de loi relatif à la démocratie de proximité dont l’adoption a créé l’article L.2121-27-1 du CGCT. Cf. également la réponse ministérielle n° 469 à la question écrite de M. Godefroy, JO Sénat 2002, p. 1960 ; TA, Versailles, 27 mai 2004, n° 0202380, Derovray ; TA, Lyon, 15 avril 2007, n° 0404876, Nardone ; CAA, Versailles, 17 avril 2009, n° 06VE00222, commune de Versailles, loc. cit. - Retourner au texte

(06)CE, 20 mai 2005, n° 274400, élections cantonales à Dijon. - Retourner au texte

(07)CAA, Marseille, 2 juin 2006, n° 04MA02045, commune de Pertuis. - Retourner au texte

(08)CAA, Versailles, 12 juillet 2006, n° 04VE0323, département de l’Essonne. - Retourner au texte

(09)TA, Amiens, 30 novembre 2010, n° 0803472, commune de Gauchy, AJDA, 2011, p. 580 - Retourner au texte

(10)Parmi les décisions favorables à un espace dédié aux seuls conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale : TA, Rouen, 24 mars 2005, n° 0202255, commune de Saint-Valery-en-Caux ; TA, Montpellier, 4 novembre 2008, n° 0605594, commune de Montpellier, AJDA, 2009, p. 316, note J.-M. Maillot. En sens inverse : TA, Dijon, 27 juin 2003, n° 021277, commune de Genlis ; T.A., Lyon 22 décembre 2004, n° 0203646 et 0203658, commune de Saint-Priest-en-Jarez ; CAA, Marseille, 16 décembre 2010, n° 08MA05127, AJDA, 2011, p. 336, obs. M.-C. de Monteclerc. - Retourner au texte

(11)Réponse ministérielle n° 40329, JO AN du 14 avril 2009 suite à la question écrite de Mme F. Branget. - Retourner au texte

(12)Réponse ministérielle n° 00238, JO Sénat 2007, p. 1939, suite à la question écrite de M. J-L. Masson. - Retourner au texte

(13)CAA, Versailles, 13 décembre 2007, n° 06VER00383, commune de Livry-Gargan - Retourner au texte

(14)Il apparaît bien complexe et illusoire de fixer une règle en la matière. - Retourner au texte

(15)CAA, Versailles, 13 décembre 2007, n° 06VER00383, commune de Livry-Gargan - Retourner au texte

(16)Constituées en groupes ou par conseillers « isolés ». - Retourner au texte

(17)Cf. CE, 28 janvier 2004, n° 256544, commune de Pertuis, AJDA, 2004, p. 932, note S. Brondel, T.A., Bordeaux, 3 février 2004, n° 022990, Mme Lacoste-Keiser. Cf. également la réponse ministérielle n° 55377 à la question écrite de Mme J.-J. Zimmermann, J.O. AN, 2008, p. 2786. - Retourner au texte

(18)TA Nice, ord. Réf., 15 décembre 2008, n° 0806670, Commune de Menton c/Mme Gérard et « Menton Démocratie », commentaire R. Poésy, Bulletin municipal : appréciation du caractère suffisant de l’espace d’expression des conseillers municipaux, JCP Adm., 2009, n° 29, p. 2185. - Retourner au texte

(19)Ibid. - Retourner au texte

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