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Les PPP dans le viseur des CRC

16/10/2014 | par Patrick Martin-Genier | Finances

Loupe_homme_surveillance © Light Impression

Les contrats de partenariat public-privé ont suscité un immense espoir. À l'heure du premier bilan, le juge financier est sévère. Nombreux sont les acteurs qui, aujourd'hui, pensent que les PPP ont été des mirages ayant aveuglé les collectivités territoriales, conduisant à de graves désillusions. Le constat est renforcé par la lecture de divers rapports de CRC.

Issu de l’ordonnance 2004-559 du 17 juin 2004 et décliné sous les articles L.1414-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales, le contrat de partenariat public-privé est un contrat administratif par lequel une collectivité territoriale ou un établissement public local confie à un tiers une mission globale ayant pour objet non seulement la construction ou la transformation, mais aussi l’entretien, la maintenance, l’exploitation ou la gestion d’ouvrages, d’équipements voire de biens immatériels nécessaires au service public.

 

Un dispositif encadré

Cette mission globale intervient dans une période déterminée qui doit prendre en compte la durée d’amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues. Le tiers contribue aussi au financement de ces équipements, le financement définitif du projet devant être majoritairement assuré par le titulaire du contrat. De surcroît, il peut également avoir pour objet tout ou partie de la conception de ces ouvrages, équipements ou biens immatériels ainsi que des prestations de services concourant à l’exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée.

Si le contrat de partenariat peut prévoir un mandat de la personne publique au cocontractant pour encaisser, au nom et pour le compte de la personne publique, le paiement par l’usager final de prestations revenant à cette dernière, le schéma est plutôt celui d’un paiement par la personne publique pendant toute la durée du contrat. Il se rapproche donc des marchés publics même si cette rémunération est censée être liée à des objectifs de performance assignés au cocontractant. Il s’agit là d’une première difficulté des PPP.

Une évaluation préalable doit intervenir pour préciser les motifs de caractère économique, financier, juridique et administratif qui conduisent la personne publique à engager la procédure de passation d’un tel contrat. Cette évaluation doit comporter une analyse comparative de différentes options, notamment en termes de coût global hors taxes, de partage des risques et de performance.

L’assemblée délibérante doit se prononcer sur le principe du recours à un contrat de partenariat en toute connaissance de cause. Il s’agit là d’une seconde difficulté…

 

Un contrat avec contraintes

Mais surtout, le législateur a voulu encadrer strictement le recours à ce type de gestion. Les contrats de partenariat ne peuvent être conclus que si, au regard de l’évaluation, il s’avère que le projet est complexe et que la collectivité « n’est pas objectivement en mesure de définir seule et à l’avance les moyens techniques répondant à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet ». L’urgence peut aussi constituer un motif de recours au PPP lorsqu’il s’agit de rattraper un retard préjudiciable à l’intérêt général affectant la réalisation d’équipements collectifs ou l’exercice d’une mission de service public, ou de faire face à une situation imprévisible.

Le Conseil constitutionnel lui-même s’est opposé à une extension sans limite au PPP à de nombreux autres projets (1). Ainsi, à la suite de la loi du 15 juillet 2008, s’il a jugé conforme à la Constitution la création de la possibilité de recourir au PPP ouverte dans tous les cas où le bilan entre les avantages et les inconvénients du contrat de partenariat est « favorable », il a jugé que la présomption d’urgence avait pour effet de limiter la portée de l’évaluation préalable et d’empêcher le juge d’exercer son contrôle sur le caractère d’urgence et que, dès lors, elles privaient de garanties légales les exigences constitutionnelles inhérentes à l’égalité devant la commande publique, à la protection des propriétés publiques et au bon usage des deniers publics.

Le Conseil constitutionnel lui-même s’est opposé à une extension sans limite du PPP à de nombreux autres projets.

Cette présomption d’urgence a donc été sévèrement sanctionnée. Si toutes les procédures d’appel d’offres et négociées peuvent être retenues, il est prévu que si, compte tenu de la complexité du projet, la personne publique est objectivement dans l’impossibilité de définir seule et à l’avance les moyens techniques pouvant répondre à ses besoins ou d’établir le montage financier ou juridique du projet, elle peut recourir au dialogue compétitif, le choix de la procédure devant figurer dans l’avis de publicité.

Le projet de délibération est accompagné d’une information comportant le coût prévisionnel global du contrat, en moyenne annuelle, pour la personne publique et l’indication de la part que ce coût représente par rapport à la capacité de financement annuelle de la personne publique. Il s’agit là d’une troisième difficulté.

 

La sonnette d’alarme du juge financier

Depuis quelques années et encore récemment, les chambres régionales des comptes tirent la sonnette d’alarme sur ce type de contrat. Ainsi certaines collectivités ont eu tendance à exagérer la complexité d’un projet notamment au regard de l’analyse comparative avec d’autres modes de commande publique… Souvent, les calculs financiers ont été insuffisants, aboutissant à un surcoût important pour les collectivités.

Le recours au PPP ne saurait donc, en tout cas exclusivement, constituer une variable d’ajustement financier ou de solde budgétaire… Mais surtout, les magistrats de CRC pointent du doigt l’insuffisance d’analyses comparatives reposant sur des hypothèses contestables qui minimisent de façon significative le surcoût du recours au contrat de partenariat.

Est donc en cause la capacité de la collectivité à réaliser une étude sérieuse afin d’éviter le surcoût d’un PPP par rapport à un emprunt classique de la commune, qui peut aller jusqu’à 5 ou 10 % voire plus, un tel écart pouvant représenter des sommes très importantes. Dans ce cas, ce n’est plus l’emprunt qui devient toxique mais le contrat PPP lui-même ! D’autant qu’au final il ne faut pas oublier que la collectivité doit payer un loyer annuel qui devra courir jusqu’à l’échéance du contrat, laquelle peut être plus longue qu’une DSP classique, c’est-à-dire vingt voire trente ans, faisant peser un risque réel sur la situation financière de la commune au regard de son niveau d’endettement.

 

Des économies difficiles à évaluer

Selon certains experts financiers, il ne serait pas possible de mesurer les économies réelles sur le long terme des PPP. Il fut un temps, l’idée dominante était de dire que si les frais financiers supportés par les communes étaient moins élevés qu’en cas de recours à des emprunts classiques, le secteur privé contractait des prêts à des taux certes plus élevés, mais permettant une rentabilité comprise entre 10 % et 15 %… Ce scénario idéal ne semble pas être celui qui se déroule sous nos yeux aujourd’hui… La question se pose ainsi clairement de savoir si ces contrats ne constituent pas une « bombe à retardement financière ».

Ces contrats sont-ils une « bombe à retardement financière » ? La question se pose clairement.

Les loyers sont en effet aujourd’hui considérés comme une dette, ce qu’ils n’étaient pas avant. Jusqu’en 2010, ces engagements financiers à long terme, sous forme de loyers, n’étaient pas considérés, au plan comptable, comme une dette ; depuis le 1er janvier 2011, les collectivités locales sont obligées de l’inscrire à leur bilan, ce qui a ainsi été rappelé à la commune de Bussy-Saint-Georges en Seine-et-Marne (2).

L’ancien ministre des Finances et sénateur Jean Arthuis s’est même alarmé en soulignant que « le cumul de ces loyers à payer à très long terme pourrait asphyxier nos finances ». L’ancien président de chambre régionale des comptes des Pays-de-Loire s’est même permis de dénoncer « l’effet anesthésiant » du PPP, qui pousserait à la dépense.

Et si la maîtrise publique revenait à la mode, sous réserve d’une gestion prudente de l’endettement ? Ne serait-elle pas au final la meilleure solution qui permettrait d’économiser des deniers publics grâce à un calcul pertinent quant à une simulation d’emprunt sur vingt ou trente ans, en rendant possible de surcroît, la surveillance des futurs coûts de fonctionnement ?

 

Le contrôle du juge administratif…

L’évaluation préalable du projet justifiant le recours au PPP permet au juge administratif d’exercer son contrôle sur le caractère d’urgence, laquelle ne pouvant être regardée comme un substitutif aux manques de moyens financiers. Enfin, si le critère du bilan financier avantageux est susceptible de nuire « à l’égalité devant la commande publique », pour le juge constitutionnel, ce critère doit être limité par l’exigence du « bon usage des deniers publics », qui a lui-même valeur constitutionnelle. On ne saurait être plus clair.

Les déconvenues constatées ces dernières années devraient inciter à la plus grande prudence.

S’agissant du juge administratif lui-même, le Conseil d’État a précisé les conditions du recours au PPP, au regard de la nécessité de rattraper un retard particulièrement grave, préjudiciable à l’intérêt général, affectant la réalisation d’équipements collectifs ou l’exercice d’une mission de service public : « L’urgence qui s’attache à la réalisation du projet envisagé est au nombre des motifs d’intérêt général pouvant justifier la passation d’un contrat de partenariat » (3). Mais il ne doit pas s’agir de simples difficultés ou inconvénients.

Le juge veille également à ce que le document relatif aux aspects financiers, juridiques et administratifs soit suffisamment détaillé, également en termes de performance, de partage des risques et de délai, des options étudiées. Il veille aussi à ce que le rapport d’évaluation préalable présenté par l’autorité territoriale comporte un exposé précis, propre à assurer l’information des membres de l’assemblée délibérante, du bureau ou de la commission permanente.

On le voit, si les collectivités sont libres de décider du recours aux PPP, les déconvenues constatées ces dernières années devraient aujourd’hui les inciter à la plus grande prudence. Car au final, le contribuable est le dernier recours, même des années après la signature du contrat.

 

Quand Soissons résilie son PPP d’éclairage public
Lors du conseil municipal du 28 mars 2013, le maire a présenté le rapport d’observations définitives de la CRC sur la gestion de la ville sur la période 2006-2011.
S’agissant du PPP relatif à l’éclairage public, la chambre constate ainsi que l’entreprise titulaire du contrat a disposé d’un réel avantage par rapport à ses concurrents… L’évaluation préalable à laquelle elle a procédé pour retenir la solution du partenariat et arrêter le choix des critères techniques retenus dans le cadre du dialogue compétitif lui a assuré un avantage certain. Il en est allé de même pour le cabinet de consultant qui a été associé à la plupart des phases ayant conduit à l’attribution du marché d’éclairage public.
En outre, l’argumentation utilisée pour démontrer que la condition de la complexité était effectivement remplie n’a pas convaincu les juges financiers. Enfin, le conseil municipal alors en exercice n’a pas disposé, de la part du cabinet en cause, de tous les éléments nécessaires à une bonne connaissance du dossier.
Les conséquences d’un contrat mal géré ont été une contribution financière supplémentaire pour la ville de 500 000 € par an. Cette situation pour le moins gênante a conduit la municipalité à décider, au mois de décembre 2012, la résiliation du contrat.
Source : site de la CRC du Nord – Pas-de-Calais – Picardie, rapport d’observations définitives sur la gestion de la commune de Soissons (n° 0552) ; date de communicabilité : 4 avril 2013.

Note

(01)Décision DC n° 2008-567 du 24 juillet 2008 ; site Internet du CC. - Retourner au texte

(02)Voir rapport annuel de la Cour des comptes, février 2013, qui rappelle lui-même de précédentes observations formulées sur l'endettement excessif de cette commune en 2007. - Retourner au texte

(03)CE, 23 juillet 2010, n° 326544, 326545. - Retourner au texte

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