Tout savoir sur les finances locales

Êtes-vous inquiet de l'avenir des finances locales, au vu de la crise et de la baisse des dotations de l'État ?

Philippe Séguin, 66 ans, est premier président de la Cour des comptes depuis 2004 et président de la Cour de discipline budgétaire et financière. Ancien ministre, il a été président du conseil d'administration du Bureau international du travail et président de l'Assemblée nationale.Pour accéder au rapport public annuel de la Cour des Comptes, cliquez ici

 Il est vrai que la remise en cause de l'indexation de la DGF (jusque-là liée à la fois à l'inflation et à la croissance) et l'élargissement de ce que l'on appelle l'enveloppe normée à des dotations qui, jusqu'ici, y étaient étrangères (la plus importante étant le FCTVA) vont avoir des effets contraignants pour les collectivités territoriales. Mais, vu la situation budgétaire de l'État, ces mesures étaient probablement incontournables. Il est certain également que les collectivités, et particulièrement les départements, vont souffrir (et souffrent déjà) du recul du marché immobilier et de la baisse des droits de mutation, ­recette qui a été jusqu'à présent très dynamique. Ce qu'il faut aujourd'hui, c'est donc trouver des mécanismes de régulation des finances locales, à la fois côté dépenses (à mon sens, l'enjeu est essentiellement, je le répète, dans l'articulation entre les EPCI et les communes) et côté recettes. Ce qu'il faut également, c'est réduire les inégalités de recettes entre collectivités riches et pauvres en redonnant tout leur sens aux mécanismes de répartition et de péréquation. La crise renforce l'urgence d'une ­refonte complète du financement des collectivités et je suis convaincu qu'on aurait tout intérêt à faire une plus grande place à un système de dotations. Il faut en effet distinguer autonomie financière et autonomie fiscale (même si j'ai bien conscience que la révision constitutionnelle de 2003 a fait cette assimilation). Les collectivités territoriales doivent pouvoir gérer librement leurs ressources : cela n'implique pas, à mes yeux, que ces ressources proviennent obligatoirement de la fiscalité locale, fiscalité qui est aujourd'hui profondément obsolète et inéquitable, comme l'ont souligné tous les présidents de la République depuis trente ans. Si l'on donnait plus de poids aux dotations (mais il faudrait pour cela sans doute une révision constitutionnelle), on pourrait ­développer le système de péréquation. Il me semble qu'on y gagnerait en équité et en efficacité.

Pensez-vous que la fusion de niveaux d'administration territoriale est de nature à réduire les surcoûts liés au mille-feuille territorial ?

Il y a assurément des économies d'échelle à faire en rapprochant certaines structures. Je pense d'ailleurs moins aux régions et aux départements qu'au niveau inférieur des structures intercommunales, dont on parle moins, mais où les problèmes me semblent les plus préoccupants. On a là, en effet, non pas deux mais trois strates : les communes, les intercommunalités et de nombreux syndicats qui subsistent du fait, le plus souvent, de la définition trop restrictive du périmètre ou des compétences de l'intercommunalité. La Cour des Comptes a mis en évidence ce point dans ses travaux sur l'intercommunalité et très ­récemment encore, dans son rapport public annuel. On dénombre ­aujourd'hui plus de 16 000 structures intercommunales ! En outre, alors qu'on nous annonçait des économies par une possible mutualisation des moyens au niveau intercommunal, nous avons constaté en fait que chaque niveau avait augmenté ses dépenses de fonctionnement. Ainsi, ­entre 2001 et 2006, les intercommunalités ont vu leurs effectifs augmenter de plus de 50 %, soit 77 000 personnes de plus. On aurait pu s'attendre à ce que cet accroissement s'accompagne d'une ­réduction ou, à tout le moins, d'une stabilisation des effectifs des communes. Il n'en a rien été puisque les effectifs des communes ont, sur la même période, augmenté de 30 000 personnes. Je suis convaincu que si l'on réduisait le nombre de syndicats, si on élargissait le périmètre des intercommunalités et si on encourageait la mutualisation des moyens entre communes et intercommunalités, on ferait déjà des économies substantielles, en même temps qu'on clarifierait les choses aux yeux des ­citoyens. Puis-je ajouter que d'autres ­niveaux, comme les pays, n'ont pas ­encore fait la preuve de leur pertinence ?

La situation actuelle va amener les chambres régionales des comptes à redoubler de vigilance. Y sont-elles préparées ?

Elles n'ont jamais vraiment baissé la garde. Je vous renvoie, pour vous en convaincre, au travail qu'elles ont pu conduire sur les emprunts dits « structurés » ou sur le développement du contrôle de gestion (deux thèmes abondamment traités dans le dernier rapport public ­annuel). Elles n'ont pas faibli non plus en matière de contrôle budgétaire, même si en la ­matière l'initiative relève la plupart du temps des préfets et si tout ­dépend ­ensuite de la bonne volonté des élus... Là encore, je vous invite à lire ­notre dernier rapport annuel qui présente le cas du contrôle, par la chambre régionale des comptes Languedoc-­Roussillon, d'une commune du Gard qui a fait l'objet, en vain, de quinze saisines budgétaires... Mais qu'on ne s'y trompe pas. Notre ­objectif est de développer notre mission de prévention et de traitement de ces difficultés budgétaires et financières et de renforcer encore nos contrôles, en faisant émerger des institutions inter­régionales dotées de moyens plus ­solides, tout en conservant un maillage territorial de proximité.

Le gouvernement actuel préfère souvent faire appel à des cabinets privés d'audit qu'à la Cour des Comptes. Comment la Cour pourrait-elle remonter le chemin perdu comme auditeur des comptes publics et promoteur des bonnes pratiques de gestion publique ?

Vous faites allusion à deux sujets bien distincts et votre question me permet de préciser une différence fondamentale : la Cour assure l'audit externe des comptes publics. L'audit externe doit être assuré par une institution indépendante, ce qu'est la Cour. Ce contrôle ne doit pas être confondu avec l'audit interne, diligenté par les ministres ou les élus eux-mêmes et assuré par des personnes qui leur sont subordonnées ou des cabinets qu'ils choisissent. C'est évidemment le cas et j'imagine que c'est à celui-là que vous pensez, pour tous les travaux conduits par le gouvernement dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Le gouvernement et les élus locaux doivent pouvoir (et nous les y encourageons) développer l'audit interne. Ainsi par exemple, lorsque la gestion déléguée d'un service public ­industriel et commercial d'une collectivité arrive à son terme, il n'y a rien de plus logique pour les élus que de confier à un prestataire un audit de cette gestion afin de préparer leurs choix futurs.

Nous ne sommes donc absolument pas en concurrence avec tous les cabinets qui ont été saisis par les pouvoirs ­publics. Nous assurons un contrôle de nature différente. La Cour vient par ailleurs de se voir confier de nouvelles missions (évaluation des politiques publiques, dans le nouvel article 47-2 de la Constitution, certification des comptes de l'État, de la Sécurité sociale, coordination de la certification des comptes des établissements publics de santé...). Elle ne perd donc pas de terrain : elle en gagne. D'où les réflexions en cours sur l'organisation des juridictions financières.

Je n'ignore pas, en effet, que nous ­devons être à la hauteur des attentes, notamment dans nos relations avec les collectivités territoriales. C'est pourquoi je souhaite que, si le principe de certification des comptes des collectivités (au moins des plus importantes d'entre elles) était décidé, la Cour en soit le ­pilote. Je souhaite également que la Cour et les chambres régionales des comptes se restructurent pour ­lever tous les obstacles au travail en commun, ­hérités de notre ­organisation en une trentaine de juridictions autonomes ­entre elles. Le contrôle des collectivités effectué par les chambres régionales des comptes doit également évoluer : un peu moins de contrôles systématiques et formels, des contrôles organiques mieux ciblés en fonction d'une véritable analyse préalable de risques et surtout le développement d'une fonction de conseil et de promotion des bonnes pratiques autant que de prévention des risques.

La loi avait confié aux chambres régionales des comptes deux missions, l'une de contrôle, l'autre de conseil. Cette dernière est-elle effectuée ?

Vous voyez que nous cherchons à ­renouer avec l'esprit initial. Car il faut bien comprendre qu'une part de cette mission de conseil, prévue aussi bien en matière de contrats publics que de sociétés d'économie mixte par exemple, n'est que rarement mise en œuvre, en l'absence de demandes des préfets ou des élus. Mais pour le reste, il est vrai qu'elle est très largement sous-développée. Nous souhaitons la renforcer et en faire une dimension à part entière de l'activité des juridictions financières, dans le cadre de leurs travaux d'examen de gestion, mais aussi peut-être demain de missions d'évaluation des politiques publiques. Tous les jours, les collectivités territoriales doivent faire des choix, passer des marchés, négocier des financements, face à des entreprises privées puissantes qui, tout naturellement, cherchent à ­gagner des parts de marché et à en tirer le maximum de profit ; il faut reconnaître que les rapports de force tournent souvent en leur faveur. Les juridictions financières ont donc un rôle majeur à jouer pour mettre les collectivités territoriales en situation de pouvoir défendre les intérêts des citoyens de leur ressort. Cette perspective, que nous envisageons avec beaucoup de dynamisme, exigera bien sûr un effort tout particulier d'adaptation des personnels de contrôle. C'est également un chantier à l'étude. Nous souhaitons en outre diversifier nos recrutements pour enrichir nos équipes d'experts en audit comptable, mais pas seulement.