Tout savoir sur la communication Territoriale

Dans les conseils régionaux, les élus forment des groupes politiques, qui bénéficient de moyens, en matériel et en personnel, affectés par la Région. Ce sont des moyens publics à part entière et leur utilisation dans le cadre de la campagne électorale présente clairement un risque au regard des dispositions de l'article L. 52-8 du Code électoral qui prohibe toute participation d'une personne morale, autre que celle des partis ou groupements politiques, au financement d'une campagne.

L'affectation de moyens publics aux groupes

L'article L. 4132-23 CGCT, prévoit et organise les modalités selon lesquelles le conseil régional autorise l'affectation de moyens matériels et de moyens ­humains aux groupes politiques constitués au sein de l'assemblée régionale. La Région, dans des conditions qu'elle ­définit, peut affecter aux groupes d'élus, pour leur usage propre ou pour un usage commun, un local administratif, du matériel de bureau et prendre en charge leurs frais de documentation, de courrier et de télécommunications ; cette liste est limitative. Il est aussi prévu une possibilité d'affecter aux groupes des collaborateurs, dans des conditions définies par la ­Région et sur proposition des représentants de chaque groupe, qui fixent les conditions et les modalités d'exécution du service confié à ces collaborateurs. Le montant des crédits nécessaires à ces dépenses ne peut excéder 30 % du montant total des indemnités versées chaque année aux membres de l'assemblée régionale. Les collaborateurs ainsi affectés par la Région aux groupes politiques constitués, relèvent des effectifs de la Région, dans le cadre des règles régissant la FPT. L'affectation de moyens par la Région aux groupes politiques ne peut que prendre les formes expressément prévues par le dispositif légal, à savoir, des moyens humains et matériels à l'exception de toute autre aide et particulièrement de subventions. Le Conseil d'État (1) a sanctionné et considéré comme illégal le versement de subventions destinées au financement des moyens nécessaires au fonctionnement des groupes d'élus.

Interdiction d'utiliser ces moyens pour la campagne électorale

Mais ces moyens restent bien de ­nature publique, malgré leur « affectation » à un groupe politique (on rappellera que les groupes politiques ne sont pas dotés de la personnalité ­morale). Sont-ils susceptibles de pouvoir, directement ou indirectement, être mobilisés pour les besoins de la campagne électorale ? En droit, la ­réponse est simple, mais en pratique, il y a une vraie difficulté dès lors que par essence, le rôle politique des groupes d'élus est manifeste.

À cette question, le Gouvernement (2) a tout récemment répondu par la négative, le ministre de l'Intérieur précisant que la participation des agents de la Région - à ce titre rémunérés par elle, pendant leur temps de travail à une campagne électorale - devait être considérée comme un don d'une personne morale, don prohibé par les dispositions de l'article L. 52-8 du Code électoral ; cette analyse vaut de ­manière identique pour les collaborateurs de groupes d'élus. La seule possibilité pour ces derniers de participer à la campagne électorale, dont les missions sont pourtant éminemment ­politiques, est donc d'être placés en position de congés ou de disponibilité pour convenance personnelle, le carac­tère public de leur rémunération par la Région primant sur la nature de leurs fonctions.  Les collaborateurs de groupes étant, en toutes hypothèses, des agents de la Région, ils ne sont donc pas en mesure de pouvoir participer, directement ou indirectement, à la campagne électorale. Cela ne manque pas de surprendre, quand on connaît leurs missions.

Par analogie, il semble permis de considérer que les moyens matériels ­octroyés par la Région ne sont pas non plus susceptibles d'être mobilisés, ­directement ou indirectement, pour les besoins de la campagne électorale, du fait de leur caractère public.

C'est ainsi que la mobilisation des moyens octroyés par la Région, ­humains ou matériels, au bénéfice des groupes d'élus constitués au sein de l'assemblée régionale, et pour les ­besoins de la campagne électorale, ­devra être réduite à sa plus simple ­expression, sauf à encourir le risque de tomber sous le coup du dispositif de l'article L. 52-8 du Code électoral qui prohibe toute aide, tout don ou avantage en nature consenti par une personne morale. Il conviendra d'être particulièrement vigilant dans l'orga-­ ­ni­sation de réunions, coordonnées par le groupe, et qui pourraient avoir un caractère électoral manifeste. Cette précaution devra également être de mise pour tous les outils de communication émanant des groupes d'élus et conçus par leurs collaborateurs depuis le 1er mars dernier. Ces outils de communication, eu égard à leur contenu, pourraient être assimilés à des documents de propagande électorale.

Attention aux détails

Il est donc manifeste que la situation des collaborateurs de groupes se rattache à celle des collaborateurs de ­cabinet, agents dont le caractère politique des missions, ne fait également pas de doute. Il faut à cet égard rappeler que pour ceux-ci, le juge a estimé qu'étant payés sur fonds publics, les collaborateurs de cabinet, (par transposition les collaborateurs de groupes d'élus peuvent indiscutablement être assimilés à cette « catégorie » d'agents publics), n'étaient pas autorisés à participer à la campagne électorale de leur exécutif ou du groupe majoritaire. Ainsi, a été sanctionnée (CE, 8 novembre 1999, Élections cantonales d'Ille-et Vilaine, canton de Bruz, n° 201966), l'implication du chef de cabinet du président d'un conseil général dans la campagne électorale de la majorité départementale, le cabinet étant intervenu par la préparation d'une note à l'attention exclusive des membres de la ­majorité départementale, ladite note étant considérée, du fait de son contenu, comme un élément de propagande électorale établi en violation des dispositions de l'article L. 52-8 du Code électoral. Cette décision nous semble, à l'évidence, de nature à s'appliquer aux attachés de groupes. La situation des collaborateurs de groupes, à l'instar de celle des membres de cabinet, est donc pour le moins ­paradoxale, privés, du fait du caractère de leur rémunération, de toute participation active à la campagne électorale alors même que leurs fonctions sont et demeurent par essence de nature politique. Plus encore, distinguer ce qui relève de l'action politique régionale normale (c'est-à-dire l'activité habituelle des groupes d'élus), de ce qui ­relève strictement de l'action politique liée aux élections régionales et donc à la campagne électorale, constitue un numéro d'équilibriste difficile. La position des collaborateurs de groupes, pendant cette période « préélectorale » relève d'une véritable situation schizophrène, pour laquelle les seuls remèdes à préconiser semblent être la prudence, le bon sens et... la discrétion.

1. CE, 2 février 1996, Région Alsace.
2. Question n° 01692, JO Sénat, 19 mars 2009.
3. CE, 30 décembre 2002, Élections municipales de Cahors, n° 239739.

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Sur la base juridique

- CE, 2 février 1996.
- CE, 30 décembre 2002.