Tout savoir sur les finances locales

Bien sûr, l'appellation est impropre mais elle a le don de faire mouche. Une collectivité territoriale, si étranglée soit-elle sur le plan financier, n'est pas habilitée juridiquement à décider de la création « d'un impôt local ». En fin politique, Arnaud Montebourg, député PS, président du CG de Saône-et-Loire, se joue du récif juridique. Héraut autoproclamé des départements en difficulté, il a annoncé, le 4 février, la création d'un « impôt local cinquième risque » destiné aux personnes âgées et handicapées. Une mesure comprise dans le vaste ensemble d'un plan de sauvetage : 16 Millions d'euros ponctionnés sur les subventions et les frais de fonctionnement, 40 Millions d'euros en moins d'investissement par rapport à 2009. Pour faire passer la mesure, forcément impopulaire en pleine élection régionale, il a mis sa démission en balance. « Nous n'en serions pas là si l'État payait ses dettes », assure-t-il, fixant à 52 Millions d'euros la non-compensation de l'APA et du RMI-RSA. Un triple dispositif de contrôle sera mis en place pour veiller à ce que cette hausse de l'impôt soit exclusivement consacrée aux coûts croissants de la dépendance.

On pourrait croire qu'une telle sobriété budgétaire réjouisse le gouvernement de François Fillon dont le discours officiel brosse le portrait de collectivités toujours aussi dispendieuses dans la gestion des deniers publics. Mais cette conviction du Premier ministre semble mollir : le 15 janvier, il répondait à Claudy Lebreton, président de l'ADF, lui réclamant de toute urgence une entrevue sur les difficultés financières des départements, en assurant avoir « demandé aux ministères concernés de réfléchir à des mesures que l'État pourrait proposer aux départements [afin] d'alléger la contrainte financière qui pèse sur eux ». Certes, le Premier ministre ne se déjuge pas sur le fond, mais cette prise en compte de « la contrainte financière » est à relier avec la mission qu'il a confiée sur le sujet à Pierre Jamet, DGS du CG du Rhône, pour mieux éclairer sa lanterne (lire l'entretien avec Pierre Jamet dans La Lettre du cadre du 15 février).

Mécanismes de compensation en échec

L'urgence est là. Un rapport de la Cour des comptes, rendu public le 27 octobre 2009 pointait le fait qu'avec la compensation des charges transférées, « l'État est amené à attribuer aux collectivités des dotations, ce qui conduit à accroître sa part dans leurs ressources ».
En octobre toujours, le président du Sénat, Gérard Larcher, assurait qu'une quinzaine de départements étaient menacés d'un « quasi-dépôt de bilan » et que de nouvelles modalités de péréquation s'imposaient pour faire face à la suppression de la taxe professionnelle. Il exhortait à ne pas accep­ter ce « recul de la décentralisation » et appelait de ses vœux l'attribution aux départements d'une fraction de la CSG ou de la contribution de solidarité, quitte à en accroître le taux ou l'assiette afin de pérenniser la solidarité intergénérationnelle. Dans La Lettre du cadre, Pierre Jamet a reconnu que « la CSG est le prélèvement le plus moderne et le plus équitable ». La piste consistant à changer les règles des péréquations semble retenir son attention, les formules de péréquation lui paraissant « particulièrement compliquées ». « Nous devrions être capables d'établir des critères acceptés par tous sur nos déséquilibres », assure-t-il.
Il paraît incontestable aujourd'hui que les mécanismes de compensation montrent leurs limites. Les transferts survenus entre 2005 et 2007 étaient censés être supportés par l'attribution d'une fraction de la taxe spéciale sur les contrats d'assurance (TSCA). Réévaluée dès 2006 puis en 2007, elle n'a pas permis de combler le fossé.
La CSG est déjà sollicitée, de même que la TCSA et les régimes d'assurance vieillesse pour financer l'APA. En vain : actuellement, la couverture de la dépense APA par la solidarité nationale plafonne à 30 %, elle était de 50 % au moment de son transfert aux départements en 2002. Et les dépenses sociales des départements ne vont pas aller en diminuant, le bilan démographique de l'Insee pour 2009 révélant que le seul allongement de l'espérance de vie se traduira par un coût supplémentaire de 700 Millions d'euros pour les CG.

Les pistes de réflexion du mémorandum

Sous l'égide de l'ADF, les départements les plus en difficulté ont rédigé un mémorandum présenté au Premier ministre en janvier. L'intérêt de ce travail est double : il a été pensé par des CG de droite comme de gauche ; il propose des solutions « clés en main » à François Fillon dont ce dernier assure qu'elles seront « expertisées ». Prenons trois exemples significatifs. Rappelant que « le déficit annuel de compensation » en 2008 pour le RMI-RSA, la PCH et l'APA s'établit à 3,8 milliards d'euros, les auteurs du mémorandum proposent pour l'APA un « nécessaire rehaussement de la contribution de la CNSA [...], qui pourrait par exemple se traduire par un doublement du taux de 0,1 % appliqué à l'assiette nationale de la CSG ». Un tel ajustement « permettrait de porter le taux de couverture de l'APA à 50 % environ, conformément aux engagements pris au moment de la mise en place de cette allocation ». Par ailleurs, « les critères de répartition de la contribution nationale de la CNSA pourraient également être revisités », cette répartition mécanique n'intégrant pas la rapidité du vieillissement démographique de certains départements, créant le fameux effet de ciseaux entre dépenses et recettes sociales.
Sur le RMI-RSA, depuis 2004, les départements ont eu à puiser deux milliards d'euros dans leurs ressources propres, au-delà même des compensations annoncées. « La référence retenue pour le calcul du droit à la compensation se rapporte aux dépenses supportées en 2003, avec un ajustement définitif au vu des dépenses réelles des départements en 2004 », rappelle le document. Le transfert, hors ajustement, s'est appuyé sur une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP). Cette dernière n'a jamais vraiment suffi à supporter les charges dynamiques du RMI. Et la compensation exceptionnelle versée aujourd'hui par le Fonds départemental de mobilisation pour l'insertion (FDMI) garde un caractère... exceptionnel. Les auteurs proposent que les excédents constatés sur le Fonds national des solidarités actives, qui financent le RSA « chapeau », soient réorientés pour assurer un doublement du FDMI.
Autre inquiétude, la prestation de compensation du handicap (PCH), dont le coût augmente sans que la compensation suive. « Une modification législative permettrait de garantir un taux de couverture intégral du coût de cette prestation par une meilleure alimentation de la section III du budget de la CNSA », proposent les auteurs. Le mémorandum propose d'autres solutions, notamment le financement brûlant des SDIS. Les auteurs de l'étude ne devraient pas tarder à savoir si l'expertise des ministres validera leurs propositions.
« Nous aurions aimé récupérer une part de la taxe d'habitation, que les communes semblaient peu désireuses d'utiliser », assure en off un directeur des finances d'un grand département. « Je me souviens que dans les années quatre-vingt-dix, il fut question de proposer une taxe sur les revenus pour financer les collectivités. Tout le monde sait que les bases de calcul de la TH sont complètement désuètes, qu'elle est plus élevée à Montreuil qu'à Paris. Tous les gouvernements hésitent à se pencher sur la révision des bases locatives, car il s'agit d'une vraie bombe fiscale à retardement. Mais il y aurait là sans doute des marges importantes à dégager pour financer les budgets sociaux des CG », assure-t-il.
Une chose est certaine : à ce rythme, les départements, ruraux ou urbains, filent droit dans le mur. Le gouvernement semble l'avoir compris. Les décisions seront-elles à la hauteur de la gravité de la situation ?