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La mutualisation des moyens et de renforcement de la cohérence territoriale représente en soi un nouveau défi que l'État entend relever au travers du projet de réforme des collectivités territoriales dont le vote est prévu d'ici l'été/automne 2010. Deux objectifs majeurs animent ce texte :
- permettre à échelle 2014 une couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre et la suppression des enclaves ;
- aboutir à la constitution de périmètres cohérents.

Priorité à la solidarité financière locale

Mais la cohérence territoriale et de compétences n'est pas le seul objectif que s'est fixé l'État. Comme en 1999 avec le vote de la loi Chevènement, le Gouvernement entend donner des outils financiers aux communautés pour impulser cette politique de cohésion. Reste que la méthode pressentie pour y arriver affiche une différence de taille par rapport à 1999. L'État semble désormais, dans un contexte de maîtrise des dépenses publiques et de gel des dotations (rapport Carrez), vouloir privilégier « la solidarité financière » locale, plutôt que la solidarité nationale réduite longtemps à la seule politique de la « carotte financière ».
Plusieurs textes visant à réorganiser les flux financiers entre communes et communautés, vont dans ce sens.
Tout d'abord, la loi de finances 2010 a depuis quelques mois donné le ton en facilitant les possibilités de partage de la ressource financière et fiscale entre communes membres et communauté par des règles de majorité
assouplies.
Plus besoin ainsi, par exemple pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, de passer par une augmentation de taux pour accroître leurs ressources et financer leur projet de territoire. Ainsi ces CC pourront recourir à compter de 2011 au « libre » partage de la répartition de la CVAE (contribution sur la valeur ajoutée des entreprises) entre communes membres et communautés (nouvel article 1609 quinquies BA applicable au 1er janvier 2011), simplement en modifiant les fractions leurs revenant. De simples « délibérations concordantes prises à la majorité qualifiée prévue au premier alinéa de l'article L.5211-5 du CGCT, avant le 15 octobre 2010 pour une application de la nouvelle répartition à compter de 2011 ou avant le 15 octobre 2011 pour une application de ladite répartition à compter de 2012 ou, dans le délai prévu au I de l'article 1639 A bis à l'occasion d'un nouveau transfert de charge » suffiront.

Deux possibilités de réviser les attributions de compensation

Mais les communautés de communes à TPU et, à compter de 2011, à CET Unique, ne sont pas en reste. Bien au contraire. L'apport de la loi de finances 2010 est là aussi essentiel. Deux dispositions notamment permettent ainsi de réviser les attributions de compensation versées par les communautés à leurs communes membres, l'une afin de corriger des évaluations de transfert de charges qui auraient été mal ajustées par le passé (article 99 de la LFI 2010), l'autre (article 77 de la LFI 2010) autorisant dans un délai de 5 ans à compter de la publication de la loi de finances 2010, une révision des attributions de compensation et dotations de solidarité par délibérations concordantes prises à la majorité qualifiée. L'objectif non affiché de ce dernier dispositif : dégager de nouvelles ressources financières aux structures intercommunales dans la réalisation des objectifs qui leur sont assignés.
Cet outil financier qui, pour ne pas être détourné de sa finalité, devra être cadré au travers d'un pacte financier et fiscal, est essentiel en ce qu'il permet une nouvelle répartition des finances du territoire entre communes et EPCI sans recourir pour la communauté au levier fiscal.

Une brèche est ouverte

Mais cette souplesse de la loi de finances 2010 qui déroge au rôle premier de l'attribution de compensation (AC) en tant que garant de la neutralité du dispositif de TPU, ouvre une brèche dans laquelle s'est déjà engouffré le projet de réforme territoriale.
Les articles 34 à 34 quater du projet de réforme adopté par le Sénat le 4 février 2010 en sont l'illustration. D'une part, l'article 34 offre la possibilité d'imputer les effets de la mise en place de services communs sur l'attribution de compensation ; d'autre part, l'article 34 ter permet la révision des attributions de compensation pour tenir compte du déficit de fonctionnement d'équipements réalisés après le transfert de la compétence à la communauté.
Mais c'est surtout l'article 34 quater du projet de réforme qui est le plus incisif. En effet, au travers de cet article, le législateur entend permettre à « un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre » de pouvoir « percevoir en lieu et place de ses communes membres les montants dont elles bénéficient au titre de la dotation globale de fonctionnement ». L'objectif : tendre vers la possibilité d'« une mise en commun des ressources (DGF), sur délibérations concordantes du conseil communautaire et de chacun des conseils municipaux des communes membres ». Il appartiendrait alors à l'EPCI de mettre « en place à destination de ses communes membres une dotation de reversement, selon des critères de ressources et de charges librement définis par l'organe délibérant statuant à la majorité qualifiée des suffrages exprimés ».
Autant d'outils (celui de l'article 34 quater étant le plus novateur) qui conduiraient, s'ils étaient utilisés par les intercos et leurs communes membres, à revoir en profondeur les politiques de solidarité territoriale en place et ajuster les reversements aux communes pour renforcer les moyens financiers d'une communauté en adéquation avec ses ambitions.
La rédaction du texte de loi tel qu'il sera proposé à l'Assemblée nationale en première lecture pousse finalement à se demander si l'enjeu de la réforme des collectivités territoriales, notamment d'un point de vue financier avec le partage « communautaire » de la DGF du territoire, ne réside pas en réalité dans la refonte de la gouvernance financière des territoires à l'échelle locale et dans le souhait de forcer l'intercommunalité à s'engager dans un processus de mutualisation développé et à coût constant.