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La réforme des collectivités territoriales : entre péréquation et fiscalité ... l'intercommunalité n'a pas été oubliée

Date de mise en ligne : 30/11/2010

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Nous l'avions souligné au printemps dernier au sein de notre « lettre finances », la réforme des collectivités territoriales s'est réservée plusieurs morceaux de choix attachés à la fois à renforcer le rôle de mutualisation des EPCI, à participer (avec la LFI 2011) au changement de logique de péréquation entre collectivités locales et là encore notamment à l'échelle du bloc communes/EPCI, et enfin à franchir un nouveau cap dans le niveau d'intégration fiscale des Communauté. Pour cela, le texte prévoyait dans sa version initiale un article 34 (scindé désormais en 7 articles, du 66 au 72) traitant de ces trois points majeurs :

• -1er Point -> Les Services Communs et la Mutualisation : L'Article 66 de la loi portant réforme des collectivités territoriales encourage tout d'abord la mise en place de services communs entre communes membres et communauté et va jusqu'à prévoir leur financement notamment en cas d'EPCI relevant de l'article 1609 nonies C du CGI. Ainsi ledit article prévoit-il : « En dehors des compétences transférées, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs. Les effets de ces mises en commun sont réglés par convention après avis du ou des comités techniques compétents. Pour les établissements publics soumis au régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, ces effets peuvent également être pris en compte par imputation sur l'attribution de compensation prévue au même article.
  
  Les services communs sont gérés par l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.
  
  Les fonctionnaires et agents non titulaires communaux qui remplissent en totalité ou en partie leurs fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun sont de plein droit mis à disposition de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour le temps de travail consacré au service commun (...) ».
  
  Cette possibilité désormais ouverte aux structures intercommunales d'instaurer des services communs entre EPCI et communes membres s'affiche dans une volonté de favoriser la mutualisation de services et de moyens à l'échelle du bloc « communes / communauté ».
  
  S'inscrivant dans le cadre du panel d'outils déjà à disposition des entités locales dans l'atteinte de cet objectif (convention de mise à disposition de personnel, convention de mise à disposition de service, convention de gestion, ...) l'article 68 de la loi portant réforme des collectivités territoriales, prévoit par ailleurs que : « Des conventions qui ont pour objet la réalisation de prestations de services peuvent être conclues entre les départements, les régions, leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes. Des conventions ayant le même objet peuvent également être conclues entre des établissements publics de coopération intercommunale »(...). « Lorsqu'elles ont pour objet d'assurer l'exercice en commun d'une compétence reconnue par la loi ou transférée à leurs signataires, les conventions conclues entre les départements, les régions, leurs établissements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes prévoient » :

1. - « Soit la mise à disposition du service et des équipements d'un des cocontractants à la convention au profit d'un autre de ces cocontractants ». La convention fixe alors les conditions de remboursement, par le bénéficiaire de la mise à disposition du service, des frais de fonctionnement lui incombant.
2. - « Soit le regroupement des services et équipements existants de chaque cocontractant à la convention au sein d'un service unifié relevant d'un seul de ces cocontractants ». La convention précise alors les modalités de remboursement des dépenses engagées par le service unifié pour le compte des cocontractants de la convention. Elle prévoit également, après avis des comités techniques compétents, les effets sur le personnel concerné.
   
   La convention, en tant qu'outil peut d'ailleurs dans le cadre d'un objectif de service commun n'être qu'une étape. Une seconde phase pourrait être la mise en place d'un syndicat mixte. Ainsi l'article 68 susvisé prévoit-il « Les départements et les régions, leurs établissements publics et les syndicats mixtes visés à l'article L. 5721-2 auxquels ils appartiennent peuvent, notamment par la création d'un syndicat mixte, se doter d'un service unifié ayant pour objet d'assurer en commun des services fonctionnels. Les services fonctionnels se définissent comme des services administratifs ou techniques concourant à l'exercice des compétences des collectivités intéressées sans être directement rattachés à ces compétences ».
   
   Si la loi portant réforme des collectivités territoriales n'est finalement pas allée jusqu'à désigner nominativement les compétences pouvant faire l'objet de services unifiés, cette dernière prévoit par contre un encouragement clair en faveur de la mutualisation en son article 67. Ainsi ce dernier dispose-t-il : « Afin d'assurer une meilleure organisation des services, dans l'année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux, le président de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre établit un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ceux des communes membres. Ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Le projet de schéma prévoit notamment l'impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement ».
   « Le rapport est transmis pour avis à chacun des conseils municipaux des communes membres. Le conseil municipal de chaque commune dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, son avis est réputé favorable ».
   « Le projet de schéma est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ».

• -2ème Point -> La DGF Territorialisée ... un outil de Péréquation Horizontale : L'article 70 de la loi portant réforme des collectivités territoriales instaure un second changement d'importance pour les finances du couple « communes / communauté ». Selon ledit article, la DGF du territoire intercommunal, communes / EPCI confondu, pourra désormais être versée à la communauté (sous réserve d'unanimité et de délibérations concordantes entre EPCI et communes membres) laquelle aura la charge de reverser un partie de la DGF à ses communes membres selon certaines modalités. Ainsi l'article précise-t-il qu' « afin de permettre une mise en commun des ressources, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut percevoir, en lieu et place de ses communes membres, les montants dont elles bénéficient au titre de la dotation globale de fonctionnement prévue aux articles L. 2334-1 et suivants, sur délibérations concordantes de l'organe délibérant et de chacun des conseils municipaux des communes membres.
  « L'établissement public de coopération intercommunale verse chaque année à l'ensemble de ses communes membres une dotation de reversement dont le montant global est égal à la somme de leurs dotations globales de fonctionnement.
  « Le montant individuel versé à chaque commune est fixé par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. Il est calculé en fonction de critères tenant compte prioritairement, d'une part, de l'écart entre le revenu par habitant de la commune et le revenu moyen par habitant de l'établissement public de coopération intercommunale et, d'autre part, de l'insuffisance de potentiel fiscal par habitant de la commune au regard du potentiel fiscal communal moyen par habitant sur le territoire de l'établissement public de coopération intercommunale.
  «Cette dotation de reversement constitue une dépense obligatoire de l'établissement public de coopération intercommunale.»

• -3ème Point -> Unification des taux de taxe ménages. L'article 72 de la loi portant réforme des collectivités territoriales prévoit enfin un nouvel échelon d'intégration fiscale avec la possible unification des taux de fiscalité ménages à l'échelle du territoire intercommunal .... Ainsi ledit article prévoit-il « Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres peuvent décider, sur délibérations concordantes de l'organe délibérant et de chacun des conseils municipaux des communes membres, de procéder à l'unification de l'un ou de plusieurs des impôts directs suivants : la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties.
  « Pour chaque taxe dont l'unification est décidée, le taux de la taxe est voté par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale dans les mêmes limites et conditions que celles applicables à son vote par les communes.
  « La première année de l'unification prévue par le présent article, le taux de la taxe sur les propriétés bâties ou de la taxe sur les propriétés non bâties dont il a été décidé l'unification ne peut excéder le taux moyen de cette taxe dans l'ensemble des communes membres constaté l'année précédente, pondéré par l'importance relative des bases de ces communes.
  « La première année de l'unification prévue par le présent article, le taux de la taxe d'habitation, si son unification a été décidée, ne peut excéder le taux moyen harmonisé des communes membres constaté l'année précédente.
  « Par dérogation aux troisième et quatrième alinéas, lorsque l'établissement public de coopération intercommunale percevait une fiscalité additionnelle l'année précédant celle de l'unification prévue par ces dispositions, le taux moyen mentionné aux mêmes troisième et quatrième alinéas est majoré du taux de la taxe perçue l'année précédente par cet établissement public de coopération intercommunale.
  « Le taux de la taxe applicable dans chaque commune membre est rapproché du taux de l'établissement public de coopération intercommunale jusqu'à application d'un taux unique, l'écart étant réduit chaque année par parts égales, dans des proportions dépendant du rapport observé l'année précédant la première année de l'unification prévue par le présent article entre le taux de la commune la moins taxée et celui de la commune la plus taxée. »

Au final, ces trois axes financiers réformateurs s'inscrivent bel et bien dans une démarche de rationalisation de plus en plus prononcée de la part de l'Etat à la fois des compétences et des périmètres, démarche qui pourraient bien marquer un nouveau tournant pour l'intercommunalité. Reste à savoir si ce tournant sera pris au détriment des communes membres ou dans leur intérêt et en cela la nécessité de disposer dans un certain nombre de cas, et notamment ceux de la DGF territorialisée et de l'unification possible des taxes ménages, de « délibérations concordantes de l'organe délibérant et de chacun des conseils municipaux des communes membres » constitue un garde-fou primordial pour la suite de la réforme.

Une question demeure : pourquoi aucune de ces mesures n'a été à ce jour commentée par les services de l'Etat ni même mentionnée dans la brochure attachée à « vulgariser » les principaux axes de la réforme notamment sur les points financiers et fiscaux ? On aurait voulu que ces mesures passent inaperçues qu'on ne se serait pas pris autrement ...

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