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Pourquoi les compensations fiscales pourraient être inconstitutionnelles

12/11/2014 | par Stéphane Lenoël | Finances

TONNEAU_danaides © John William Waterhouse

L’État a pour fâcheuse habitude de compenser diverses exonérations fiscales. Le problème, c’est que ces compensations disparaissent avec le temps, aggravant le manque à gagner des collectivités territoriales. Et si les élus se battaient pour acter l’inconstitutionnalité du procédé ?

Et si les collectivités étaient (partiellement) les victimes bien consentantes d’un certain déséquilibre financier avec l’État ? La meilleure preuve en est le sort réservé aux compensations fiscales, qui ne cessent de diminuer depuis des années sans que les uns ou les autres ne réagissent au mieux par un râle de dépit et une sentence bien légère : c’est comme ça.

 

Hold-up silencieux

À l’heure où l’autonomie financière et la libre administration sont brandies et répétées comme des antiennes, l’absence de réaction devant le hold-up silencieux qui se joue depuis des années ne cesse d’étonner.

Ces compensations fiscales sont héritées d’exonérations, que le législateur a accordées au gré des années pour se substituer au contribuable local. Le procédé n’est pas inconstitutionnel dès lors qu’il n’est pas massif et qu’il est strictement compensé (1). Cependant, c’est bien là que le bât blesse. Quand ces compensations accordées sont ensuite supprimées, il y a bien atteinte à l’autonomie financière des collectivités dans un jeu de billard à deux bandes. Les lois de finances ne seraient-elles pas en partie viciées sur ce mécanisme précisément ?

Quand ces compensations accordées sont ensuite supprimées, il y a bien atteinte à l’autonomie financière des collectivités.

Au-delà, l’histoire de la DGF a montré qu’elle avait pu contenir aussi nombre de ces compensations : pour la seule année 2003, 15 milliards d’euros s’étaient transformés par un coup de baguette législatif en DGF.

Une des parts de celle des EPCI s’appelle justement la dotation de compensation. Là aussi, le législateur, après avoir accordé des exonérations, qu’il a transformées en compensations, supprime ces dernières par un prélèvement sur cette part : la compensation du nouveau panier fiscal ressemble de moins en moins à un panier et de plus en plus à une passoire…

 

Des diminutions de compensations inconstitutionnelles ?

La constitutionnalité des diminutions des compensations pourrait venir devant le Conseil constitutionnel à l’occasion du contrôle de la constitutionnalité de la prochaine loi de finances. Une collectivité ou un EPCI pourrait aussi attaquer l’État en responsabilité, en posant une question prioritaire de constitutionnalité. Auraient-ils une chance de gagner ? C’est presque impossible, mais il y a toujours de l’espoir. La jurisprudence existante, tout en affirmant le principe d’autonomie financière, laisse une marge de manœuvre certaine au législateur. Au-delà cependant, la démonstration juridique serait complexe. Le phénomène ne s’inscrit pas dans une loi de finances en particulier, mais se cumule par plus ou moins de grandeur depuis de nombreuses années. Le résultat est le même, la note finale est salée…

Dans l’hypothèse où le Conseil d’État aurait transmis une QPC, il devrait déplacer le curseur des limites de sa jurisprudence sur la compensation des évolutions de la fiscalité locale.

Le juge constitutionnel est coincé entre le marteau des engagements européens de la République française (2) et l’enclume de ses propres principes constitutionnels. Dans l’hypothèse où le Conseil d’État aurait transmis une QPC, il devrait déplacer le curseur des limites de sa jurisprudence sur la compensation des évolutions de la fiscalité locale, démontrant le caractère protecteur relativement faible du principe de libre administration en matière d’autonomie financière.

Dans l’hypothèse un peu folle où il censurerait les baisses de compensation, voire de dotations, en les analysant comme des compensations cachées, les conséquences pour l’État seraient terribles : sa marge de manœuvre financière pour mettre au pas les collectivités se trouverait réduite, sauf à supprimer la clause générale de compétences et à cantonner les collectivités à des compétences bien délimitées.

Il y a fort à parier que les collectivités vont connaître les affres de la rigueur pour quelques années encore. Avec un résultat étonnant : la part d’autonomie financière des collectivités va s’améliorer par la grâce de l’austérité budgétaire : la DGF diminuant, la part relative des autres ressources va augmenter. De quoi préparer les futures compensations à rogner !

Note

(01)Voir par exemple Cons. constit., déc. n°91-298 DC du 24 juillet 1991 - Retourner au texte

(02)Voir notamment Cons. constit., déc. n° 2012-653, DC du 9 août 2012 sur le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union européenne, qui n’est pas jugé attentatoire au principe de libre administration des collectivités territoriales. - Retourner au texte

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