20 ans après, pourquoi on ne peut pas vraiment parler d'échec des zones franches urbaines

Philippe Nikonoff
20 ans après, pourquoi on ne peut pas vraiment parler d'échec des zones franches urbaines

ZFU

© Jonathan Stutz - fotolia

Malgré l’énorme travail de rénovation du bâti mené depuis des années, les zones franches urbaines continuent de concentrer des populations pauvres. Le sentiment général est qu’elles ne «s’en sortent pas». Cette analyse est partiellement fausse : elle fait l’impasse sur plusieurs éléments. Les "logiques de sortie» masquent le rôle de sas que jouent ces quartiers pour les plus défavorisés. Et il ne faut pas oublier les conséquences des logiques immobilières à l’œuvre, même (et surtout ?) dans ces quartiers.

En janvier 2014, un rapport du Conseil économique et social confirmait la difficulté d’évaluation du dispositif créé par la loi du 14 novembre 1996 : «Dresser un bilan du dispositif est complexe. Il n’a en effet pas été assorti d’emblée des indicateurs permettant de l’évaluer… aucun élément chiffré ne permet d’appréhender ce que seraient devenus ces quartiers si le dispositif n’avait pas été mis en place ((Cf. page 17.)) ».

Plus feutrée, la Cour des comptes affirmait en 2012 : « Les administrations qui sont sollicitées pour alimenter [les statistiques par quartier] ne fournissent qu’à des degrés divers les informations demandées et faute de moyens adaptés, les mises à jour sont tardives » ((Cf. Cour des comptes, juillet 2012 « La politique de la ville, une décennie de réformes ».)).

Lire aussi : La politique de la ville ne peut pas tenir des promesses intenables

S’en sortir, c’est partir

De fait, le Conseil économique ne produit qu’une dizaine de pages de données originales, datant de 2010 à 2012. Pour l’essentiel, les quartiers en ZFU ont un taux de chômage très supérieur à la moyenne nationale et des qualifications et revenus très largement inférieurs. La raison probable de cette absence de développement tient peut-être au fait que les habitants dont la situation s’améliore quittent le quartier, comme le faisaient leurs prédécesseurs il y a trente ans. Pourquoi n’ont-ils pas le comportement attendu qui consisterait à rester sur place ? Explications et analyses...

La somme des améliorations individuelles ne fait donc pas une amélioration globale du quartier.

Dans un quartier en difficulté, le niveau scolaire est faible, l’insécurité importante, le service public peu développé, le commerce et les services peu nombreux et médiocres. S’en sortir est pour beaucoup synonyme de partir.

Ce mouvement correspond à des stratégies résidentielles sous-estimées lors de la création du dispositif : celui dont la situation s’améliore ne reste pas, il n’habitera plus le quartier, ou bien il déménagera sa société ou les deux à la fois. La somme des améliorations individuelles ne fait donc pas une amélioration globale du quartier parce que celui-ci n’est pas considéré comme un lieu d’avenir possible. Il y a amélioration de la situation, donc départ.

Paradoxalement, la politique fiscale a joué un rôle de tremplin pour le résident partant : les exonérations lui ont permis de développer sa structure et, une fois celle-ci assez solide, il quitte le quartier.

À FAIRE
• Comprendre une logique d’ensemble
• Comme partout, il faut analyser l’ensemble des enjeux économiques et sociaux et comprendre qu’à défaut de remise en cause fondamentale du mécanisme de la ségrégation sociale/spatiale, les faibles moyens accordés à ce dispositif ne permettent pas de rompre avec leur spécialisation économique et sociale.
• Étudier le parcours des créateurs d’entreprises, de façon à vérifier si l’hypothèse du départ vers d’autres quartiers ou communes se vérifie localement.

Des sas entre le Nord et le Sud : une réussite ?

Sans le centrer sur les zones franches urbaines, Christophe Guilly décrit un mécanisme du même type ((« La France périphérique. Comment on a sacrifié les classes populaires ». Flammarion 2014.)) : « Hier dévolus à l’accueil de salariés et d’ouvriers intégrés à l’économie locale, ces espaces sont aujourd’hui le reflet d’une mondialisation « par le bas ». En effet, dans les grandes métropoles, les quartiers d’habitat social tiennent lieu de « sas » très attractifs, souvent entre le « Nord et le Sud ». On peut dire qu’au regard des flux migratoires enregistrés sur ces territoires depuis trente ans, les politiques publiques, singulièrement les politiques de développement social et de rénovation urbaine, n’ont pas connu les échecs qu’on se plaît à dénoncer aujourd’hui».

« On ne perçoit pas que ces territoires se caractérisent en fait par l’importance de leur mobilité résidentielle ».

« Au regard de la nouvelle fonction de ces territoires, elles ont permis l’accueil d’un nombre très important de ménages souvent peu qualifiés et de leurs enfants. On interprète à tort cette spécialisation comme un échec ou une « volonté » d’assigner les habitants à résidence, alors que les chiffres indiquent au contraire une forte mobilité. On ne perçoit pas que ces territoires se caractérisent en fait par l’importance de leur mobilité résidentielle » ((P. 43-44.)).

À ÉVITER
• Rester à la surface des chiffres.
• Condamner le dispositif ou masquer la réalité tenant compte de la faiblesse des acquis visibles.
• Nourrir la confusion en s’appuyant sur les créations au statut autoentrepreneurs. Plus un territoire est en difficulté, plus il y a de créations de ce type. Il faut donc une vision plus précise de la dynamique économique.

Quitter son quartier : une démarche logique

Cette analyse est cohérente avec la logique du marché immobilier : un particulier comme une entreprise essaie d’être dans le quartier le plus cher possible au regard de ses moyens car c’est un marqueur social, un investissement, une « anticipation foncière », une image et la preuve du détachement d’avec la situation d’avant. Contrairement aux idées reçues, le particulier, comme l’entreprise, ne cherche pas nécessairement le prix au mètre carré le moins cher : il sait qu’à ce prix il sera « déclassé » et il essaie autant que possible de s’offrir le prix/m² dans le haut de ses capacités. Quitter le quartier lorsque sa situation s’améliore est donc logique.

Bien que son bâti ait été rénové, le quartier reste dépourvu d’emploi et de véritable dynamique.

Un prix élevé garantit que le quartier concentre des ménages plus aisés, préférant payer davantage pour éviter toute cohabitation avec des personnes (et des parents !) ayant de faibles revenus.

À l’inverse, les territoires en difficulté ont de faibles prix fonciers, donc des activités à faible valeur ajoutée qui n’ont pas les moyens de supporter une charge foncière élevée. Parce que le foncier y est bon marché, la puissance publique tend à y localiser centres de tri, plateformes logistiques et nuisances diverses. Bien que son bâti ait été rénové, le quartier reste dépourvu d’emplois et de véritable dynamique. De son côté, le résident se retrouve dans un « entre soi » mais le sien est différent de celui des classes aisées, il est subi et pousse à s’enfuir dès que les moyens le permettront.

Lire aussi : Zigzag gouvernemental sur les emplois francs

La logique du marché immobilier

Les publications de l’Insee ((Par exemple, « Données sur les ZUS », août 2015, sur le site de l’Insee.)) confirment qu’un quartier qui concentre des ménages aisés compte aussi en règle générale des entreprises et emplois qualifiés. Lorsqu’il concentre des ménages à faible revenu/faible qualification/fort taux de chômage, il compte peu d’emplois et d’entreprises et des emplois peu qualifiés.

Ainsi, l’absence de développement peut s’expliquer par la logique du marché immobilier qui pousse au départ ceux qui « s’en sortent » alors que la raison d’être du dispositif reposait sur le présupposé qu’ils resteraient.

La logique du marché immobilier pousse au départ ceux qui « s’en sortent » alors que le dispositif reposait sur le présupposé qu’ils resteraient.

Cela signifie à notre sens que la réussite ne se mesure pas dans la mixité, car la logique même du marché immobilier s’y oppose, mais dans le mouvement de départ, qui traduit une ascension pour certains habitants. Sous cet angle, le succès des ZFU ne serait donc pas dans la mixité qui supposerait une politique de restructuration urbaine d’une tout autre ampleur, mais dans le mouvement continu d’arrivées et de départs.

Efficace, mais pas comme prévu

Ainsi, espérer que ceux qui s’en sortent resteront dans le quartier et le tireront vers le haut est un mythe qui suppose des ménages choisissant de rester dans un quartier difficile, bien que le niveau scolaire y soit faible et très inférieur à leurs ambitions pour leurs enfants. Or, face à cette idéalisation, toutes les enquêtes, comme les comportements de chacun montrent au contraire que dès que le revenu s’élève, chacun cherche à accéder à un quartier plus favorable.

Au final, le dispositif ZFU est peut-être efficace, mais il ne fonctionne pas selon le schéma projeté à l’origine : dès que cela va mieux, on en part et d’autres y arrivent, dont certains suivront le même mouvement. Sous cet éclairage, le non-développement des ZFU est davantage le fruit de la logique du marché immobilier que celui d’un échec du principe lui-même.

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