De l'indépendance à l'autonomie des fonctionnaires

Samuel Hennequin

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De l'indépendance à l'autonomie des fonctionnaires

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Le devoir d’obéissance paraît essentiel dans la fonction publique territoriale. Mais en même temps, la protection offerte par le statut autorise certains à s’affranchir de ce devoir, au grand dam des managers. Souvent d’ailleurs, brandir la qualité de service public est le meilleur moyen de refuser le changement. Et si, pour lutter contre ces dérives « indépendantistes », on développait l’autonomie des agents ? Car il y a, à la fin, un réel défi démocratique à relever.

La règle dit que le fonctionnaire « doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public ». Le refus d’obéissance équivaut à une faute professionnelle.

Mais bien entendu, la réalité est plus complexe. La réalité n’est pas faite d’agents qui seraient guidés chaque jour par leur devoir d’obéissance et se répéteraient comme un leitmotiv que leur mission ici-bas est de mettre en œuvre les desseins et projets de leur supérieur hiérarchique et des élus. Non, le devoir d’obéissance relève de la dimension statutaire et contractuelle du travail et est a priori intégré par chacun comme une donnée de base, rarement sérieusement discutée.

Le devoir d’obéissance semble surtout utilisé comme un droit opposable.

Face à un usager, l’agent saura aussi parfois signifier qu’« en tant qu’agent », il a un devoir d’obéissance. Ce qui est la plupart du temps une manière de dire qu’il n’est pas responsable d’une décision. Au final, le devoir d’obéissance semble surtout utilisé comme un droit opposable.

Le paradoxe : devoir d’obéissance et conditions de l’indépendance

Le devoir d’obéissance pourrait sembler être une garantie face au risque d’indépendance. Mais en réalité, même s’ils y sont soumis, les agents bénéficient paradoxalement de conditions de travail qui favorisent largement l’indépendance dans leurs comportements.

De quelle indépendance s’agit-il ? Par exemple, dans le secteur privé ou marchand, les relations de travail sont soumises à un principe d’interdépendance. La valeur ajoutée apportée par un individu n’existe que si elle est reconnue par un autre individu, dans une relation de client à fournisseur. La non-reconnaissance de sa valeur ajoutée condamne invariablement économiquement à terme l’individu, qui n’a d’autre choix, s’il veut survivre, que de satisfaire son client, qu’il s’agisse de clients internes à l’organisation, comme son N + 1 ou ses collègues, ou bien des clients externes à celle-ci. Même si plus l’organisation est grande, plus ce phénomène est dilué, il repose toujours sur l’appréciation de la valeur ajoutée.

Quel manager ne s’est pas senti une fois dans sa carrière désarmé face à l’agent qui « fait ce qu’il veut » ?

À l’inverse, la caractéristique majeure des conditions de travail de tout fonctionnaire est la primauté du statut sur la réelle valeur ajoutée apportée. Ainsi, quelles que soit la qualité et la manière de faire le travail, le risque encouru par l’agent à titre personnel est faible voire inexistant, de la même manière que les possibilités de récompense de la valeur ajoutée sont, elles aussi, modérées. Au final, les conditions sont réunies pour que le degré d’investissement de l’agent dans son travail ne dépende peu ou prou que de son bon vouloir, selon ses propres motivations en pouvant s’affranchir s’il le souhaite du tissu relationnel que supposent des relations clients-fournisseurs de qualité. Quel manager ne s’est pas senti une fois dans sa carrière désarmé face à l’agent qui « fait ce qu’il veut » ? Et à leur niveau, les élus constatent-ils réellement « l’obéissance » de l’administration ? Le contexte d’activité favorise ainsi structurellement l’indépendance, malgré le « devoir d’obéissance ».

Lire aussi : L'autonomie des agents, une quête du manager

La « qualité de service public » comme expression de l’indépendance

L’indépendance peut prendre des formes multiples. Réalisation du travail « à sa vitesse », persistance dans d’anciennes manières de réaliser les tâches indépendamment des changements, contournement de certaines procédures, argument de l’impossibilité technique de réaliser ce qui est attendu « faute de moyens », « à cause » d’une réglementation, conflits larvés ou exprimés, absentéisme… Mais aussi sur-qualité souvent confondue avec « conscience professionnelle ».

Bien entendu, il pourra toujours être ici argué qu’il ne s’agit « que » de cas isolés. Mais que nous disent les multiples enquêtes récentes, qu’il s’agisse de risques psychosociaux, de qualité de vie au travail ou de baromètres sociaux ?

Deux clignotants
Pour comprendre l’indépendance, il faut regarder deux clignotants qui sont pourtant bien souvent au vert dans ces enquêtes : il s’agit des notions de fierté de travailler pour le service public et d’œuvrer pour sa qualité ainsi que des notions de relations entre collègues. En quoi ces expressions sont-elles révélatrices d’une indépendance qui va bien au-delà de « cas isolés » ?
Tout d’abord, l’expression sur l’attachement aux valeurs de service public et à sa qualité doit être mise au regard des expressions multiples qui font état des attentes des agents en matière de reconnaissance, de prise en compte de leur travail et d’implication.
Ainsi, les agents expriment la plupart du temps faire du travail « de qualité », sans que celle-ci ne soit reconnue par leur hiérarchie. Mais alors, de quelle qualité s’agit-il, si ce n’est la qualité à leurs propres yeux ?

Quelle vision partagée de la qualité ?

L’expression sur l’attachement aux valeurs de service public et à sa qualité doit aussi être mise au regard de l’existant en matière de pratiques managériales dont des formes plus ascendantes et plus exigeantes peinent à émerger. Celles-ci impliqueraient alors la déclinaison de l’expression générique, globale et un peu fourre-tout de « qualité de service public » en véritables objectifs concrets et partagés par unités de travail. Tant que cette posture managériale plus participative n’est pas systématique, il semble hasardeux d’affirmer que les pratiques actuelles favorisent une représentation partagée de « la qualité de service ».

Or c’est ce partage qui permettrait de dépasser l’indépendance.

Enfin, cette expression doit également être mise au regard de la manière dont les agents perçoivent majoritairement les changements de leur secteur d’activité. Ces changements sont souvent vécus comme des pertes de qualité de service, en référence à un état antérieur réel ou supposé où il y avait plus de temps, plus de moyens.

Sans posture managériale participative, comment favoriser une représentation partagée de la qualité de service ?

L’attachement à la qualité de service public qui est si souvent exprimée doit ainsi donc être surtout entendue comme un attachement à des représentations individuelles. Il s’agit avant tout d’un symptôme de résistance aux changements et d’indépendance. C’est alors à la lumière de cette résistance qu’il s’agit d’interpréter le second clignotant avec les opinions toujours plus favorables vis-à-vis des collègues que de la hiérarchie. Il donne alors simplement la mesure de ce qui confine parfois à une quasi-solidarité dans la non-acceptation des changements.

Au final, le « devoir d’obéissance » et « la qualité de service public » ne sont-ils pas les mêmes notions abstraites, voire les alibis, derrière lesquels les agents vont préserver leur indépendance ? Mais quoi de plus légitime dans un contexte « statutaire » et managérial qui la favorise et devant des changements auxquels ils témoignent régulièrement ne pas adhérer ?

Lire aussi : C'est quoi vraiment le management participatif ?

Quelle est la différence entre indépendance et autonomie ?

La réponse à l’indépendance serait alors l’évolution vers l’autonomie. Quelle est la différence entre les deux ? Tout d’abord, l’autonomie est balisée. Elle s’inscrit dans un intervalle et désigne la capacité d’un individu à s’autogérer dans ce cadre afin d’effectuer le parcours d’un point A à un point B. Encore faut-il que ce point B soit clairement défini. Ce point B ne saurait se résumer à « qualité de service public ». Il doit être défini en tant qu’objectif concret, afin de minorer les risques d’interprétations individuelles qui ne feraient que renforcer l’indépendance.

La déclinaison en objectifs concrets et en une vision partagée de la qualité de service au sein de chaque unité de travail répondrait aussi à l’enjeu du bien vivre au travail. En effet, les comportements d’indépendance sont aussi synonymes de tensions vécues par les individus car, comme l’explique Yves Clot ((Yves Clot, Le travail à cœur. Pour en finir avec les risques psychosociaux, Paris, La Découverte, 2010.)), « le stress résulte de l’écart entre ce que le salarié souhaiterait effectuer dans son travail, sa représentation du travail bien fait et ce qu’il est attendu de lui en termes de performance ». Il est donc alors nécessaire de trouver un accord sur une représentation commune du « travail bien fait » et de mettre en débat les différentes perceptions afin de faire élaborer par les salariés des « compromis collectifs les moins désagréables ».

Définir un objectif concret, c'est minorer les risques d’interprétations individuelles qui ne feraient que renforcer l’indépendance.

Cette élaboration n’est jamais définitivement stabilisée.

Elle échappe aux recettes et aux procédures, elle relève d’un accompagnement managérial régulier, d’une présence, d’un soutien, qui permettra aux agents de migrer dans leurs représentations et de passer ainsi de l’indépendance à l’autonomie.

Enfin, cette évolution implique la motivation de l’individu à ainsi s’autogérer. Elle suppose donc qu’il se projette et comprenne le sens de ses actes dans la double acception du mot, c’est-à-dire leur direction et leur signification afin d’obtenir l’effet de cohérence entre lui-même et le travail qu’il accomplit, entre ses attentes, ses valeurs et les gestes qu’il pose quotidiennement dans le milieu de travail. Aider les agents à passer de l’indépendance à l’autonomie est donc un investissement managérial fort visant à se responsabiliser et assumer la responsabilité de ses actes.

Quels sont les enjeux ?

Pourquoi essayer de passer de l’indépendance à l’autonomie ? Dans le contexte actuel, un premier enjeu pourrait être économique, en termes d’efficience des organisations. Car même si l’indépendance peut apparaître consubstantielle à une culture administrative, elle a un coût (voir en encadré).

Le coût de l’indépendance
Pour calculer le coût de l’indépendance, il faudrait prendre en compte par exemple les coûts de la non-qualité, de la sur-qualité, les coûts de la résignation la plupart du temps affichée par les agents lors des périodes de changement et, finalement, les coûts du mal-être au travail. Une telle prise en compte relèverait d’un changement culturel majeur. Mais si nous sommes censés être dans une période de forte tension économique, n’est-ce pas nécessaire ?

Ensuite, dans cette période électorale, il est difficile d’éluder un second enjeu qui n’est rien moins que démocratique. En effet, au regard des différents scénarios politiques nationaux qui se profilent à cette heure, l’enjeu de la différence entre indépendance et autonomie prend un relief tout particulier.

Pour qu’une organisation publique fonctionne, il n’y a pas nécessité absolue de « faire collectif » dans des relations « clients-fournisseurs ».

Car l’indépendance dont il a été question ici n’est pas une indépendance « politique » : elle n’est pas une opposition stratégisée aux projets des élus. Elle relève des conséquences comportementales d’un environnement de travail qui la nourrit, même involontairement, en accompagnant tendanciellement chacun vers un quant à soi individualiste qui n’est que marginalement remis en cause puisque pour qu’une organisation publique fonctionne, il n’y a pas nécessité absolue de « faire collectif » dans des relations « clients-fournisseurs ».

La soumission et la souffrance

Ce terrain initial, à la fois organisationnel et culturel, peut dans certains contextes avoir pour fonction inavouée de ne pas transformer des conflits de valeurs individuels des agents, c’est-à-dire les situations où le but du travail ou ses effets secondaires pourraient heurter leurs convictions ou leur éthique, en conflits collectifs ou protestations. L’histoire nous apprend que lorsque le travail est privé de sens, séquencé, découpé jusqu’à ce que la responsabilité que l’individu se confère soit réduite à son périmètre le plus restreint, c’est-à-dire sa plus simple tâche, les organisations peuvent alors très largement dépasser ce que chacun aurait moralement considéré comme acceptable, « s’il avait su ». Et elle nous apprend aussi que lorsqu’ils finissent par prendre conscience de la portée de leurs actes, c’est bien souvent le « devoir d’obéissance » qui est convoqué, pour en justifier… : « je n’étais pas responsable ».

Combien de fois la posture de « simples exécutants » permet aux agents de s’exonérer de la responsabilité d’actes contraires à leurs valeurs ?

Ne s’agit-il pas là d’une réalité possiblement d’ores et déjà vécue par les agents de plusieurs collectivités françaises, en l’occurrence des mairies ?

Combien d’agents aujourd’hui se sentent dans une posture de « simples exécutants » qui leur permet de s’exonérer de la responsabilité d’actes contraires à leurs valeurs ? Mais il ne faut pas s’y tromper. Cette posture de soumission est aussi une souffrance. Ainsi, la différence entre indépendance et autonomie ne prend-elle pas une valeur particulière, bien au-delà de simples concepts managériaux ou de ressources humaines ?

Au regard de ces enjeux, « manager » est-il toujours simplement organiser le travail, ou bien s’agit-il de son acception plus large de « rendre capable » ? Il s’agirait alors de rendre les agents capables non seulement du geste de travailler, mais bien capables de projeter ce geste dans ses significations ultimes et d’en assumer les conséquences. De les rendre capables, quel que soit le contexte, de ne pas être dans une posture de soumission, même dissimulée par une indépendance finalement subie, en étant responsables de leurs actes. Capables de choisir en toute connaissance de cause, d’être d’accord avec des prérogatives politiques et d’appliquer ainsi le principe d’obéissance de manière éclairée. Capables enfin de choisir de ne pas être d’accord, en discernant les modalités d’expression de ce désaccord et en pouvant ainsi échapper à l’indignité de la soumission.

Lire aussi : Décentralisation du travail : plus de distance, plus de compétences

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