Impôts : tous égaux devant l'administration ?

À l'origine de l'étude d'Alexis Spire ((Spire Alexis, Faibles et puissants face à l'impôt, Raisons d'agir, 2012.)), une idée simple : la notion de justice fiscale, au cœur des préoccupations gouvernementales depuis le printemps 2012, ne peut bien s'apprécier qu'au regard de l'ensemble de ses composantes. Derrière une dimension purement comptable, axée sur « la question de la répartition des prélèvements entre les différentes tranches de revenus, voire, plus rarement, entre les niveaux de patrimoine », il existe une dimension masquée, « moins conjoncturelle et plus structurelle », qui résulte de la « mise en œuvre différenciée de règles selon les types de contribuables » (p. 8). Derrière les inégalités économiques, aujourd'hui parfaitement connues et médiatisées ((Landais Camille, Piketty Thomas et Saez Emmanuel, Pour une révolution fiscale, Seuil, 2011)), il y a donc les moins visibles inégalités sociales.Ces dernières se fondent :1- sur « des dispositifs de taxation qui laissent des marges de manœuvre plus ou moins grandes à ceux qui doivent s'y soumettre » (dimension déclarative très importante pour l'ISF ou les indépendants, par exemple) ;2- sur « la relation de plus ou moins grande familiarité que les contribuables entretiennent à l'égard de la matière fiscale » ;3- sur des stratégies d'évitement de l'impôt très différentes : « pour les classes populaires, la règle fiscale apparaît incontournable, ce qui ne leur laisse que deux moyens d'y échapper : la transgresser ou demander sa suspension pour mesure gracieuse ; à l'autre bout de l'échelle sociale, les classes dominantes, davantage habituées à relativiser la règle selon leurs intérêts, développent d'autres stratégies » (p. 10).

 Derrière les inégalités économiques,connues et médiatisées il y a les moins visibles inégalités sociales.

 Une administration qui renforce les inégalités sociales

En combinant l'inégalité économique et l'inégalité sociale, on a une meilleure idée du degré d'injustice du système (au sens large) fiscal français : « s'il est devenu régressif à partir d'un certain niveau de revenu, ce n'est pas seulement à cause des innombrables niches consenties par les gouvernements successifs ; c'est aussi en raison d'une gestion différentielle des illégalismes fiscaux qui tend à entériner, voire à amplifier, les inégalités inscrites dans le droit » (p. 12).Le plus surprenant, et c'est le cœur du travail de l'auteur, c'est que l'administration fiscale accentue par son fonctionnement les inégalités sociales. Par le langage et la technicité mobilisés, par les différents modes de contrôle mis en place, par les possibilités de dérogation admises, et surtout par l'organisation de ses relations aux usagers : « l'administration fiscale s'est métamorphosée, passant d'une bureaucratie cantonnée au contrôle à distance à un guichet social de proximité » (p. 45), ce qu'elle n'était pas nécessairement préparée à être.

Depuis les années 1970, le contrôle fiscal s'est redéployé des classes dominantes vers les classes populaires.

Depuis la fin des années 1970, le contrôle fiscal s'est relâché pour les classes dominantes (inversion de la charge de la preuve avec la loi Aicardi de 1987, promotion de la transaction comme mode de règlement des litiges...) tout en se redéployant en direction des classes populaires (généralisation de l'IRPP, essor des impôts locaux, création de la prime pour l'emploi...). Ce n'est pas sans changement profond des interactions à l'œuvre : « des fonctionnaires disposant du capital bureaucratique et informationnel pour dire le droit et des usagers profanes qui perçoivent ce discours comme arbitraire et absurde » (p. 47), avec notamment la problématique essentielle du décalage entre le temps vécu et le temps de l'impôt.Mais cette évolution a surtout bouleversé l'équilibre initial de cette mission qui se fondait sur trois dimensions complémentaires (répressive, dissuasive et budgétaire) : le contrôle des classes populaire ne peut naturellement pas présenter le même « rendement » (économique et symbolique) que celui des plus fortunés. Le contrôle fiscal, en changeant de public, a donc perdu une partie de ses certitudes.

Les ravages de la RGPP

Cette analyse, aussi moderne que marxiste ((L'auteur insiste bien sur le rapport relativiste des classes dominantes à la règle : les règlements sont nécessaires pour le bon fonctionnement de la société mais les élites doivent pouvoir s'en affranchir...)), représente une rafraîchissante perspective sur le rôle de la fonction publique, dans ses effectifs comme dans la qualité de ses agents.L'auteur insiste en effet sur les ravages que l'on peut imputer à la réduction massive et parfois peu pertinente des effectifs. La RGPP et la fusion des Impôts et du Trésor ont ainsi conduit à la suppression de 12 000 postes à la DGFiP entre 2008 et 2012, la diminution du nombre de vérificateurs épargnant (officiellement) les contrôleurs dédiés aux impôts des entreprises mais pas ceux aux impôts des particuliers.Cette « course à la productivité engagée dans les services publics » est devenue, en l'espèce, un facteur évident d'aggravation des inégalités : « dans les zones habitées par les classes populaires, la baisse du nombre d'agents se traduit par une détérioration de l'accueil et de l'accompagnement des plus démunis face à la complexité de la matière fiscale ; dans les secteurs les plus favorisés, et donc moins exposés à un accueil de masse, la suppression des postes a davantage affecté le traitement quotidien des dossiers, au risque de nuire au travail de recueil d'informations nécessaire à la détection des illégalités complexes » (p. 127).Au-delà de ces considérations essentiellement quantitatives, ce qui frappe le plus dans cet ouvrage, c'est le respect profond de son auteur pour les agents publics qu'il a côtoyés à l'occasion de son étude.« La particularité des fonctionnaires des impôts est d'être, du fait de leur formation ((Entendre par cela leur parcours universitaire antérieur au concours d'une part et l'organisation de leur scolarité après le concours.)), beaucoup plus attentifs au respect des règles du droit que ceux d'autres univers bureaucratiques où l'on apprend le métier sur le tas » (p. 101). C'est peut-être du fait de ce respect de la loi (dans son texte mais aussi et peut-être dans son esprit), inscrit dans leur ADN, qui fait que ces fonctionnaires disposent de pouvoirs conséquents en matière d'adaptation aux réalités locales d'une production législative (et dans quel domaine : l'impôt, fondement des démocraties parlementaires !) ayant vocation à s'appliquer uniformément.

Des fonctionnaires respectueux de la lettre et de l'esprit de la loi

Dans le cas des impôts locaux notamment, la latitude dont dispose le fonctionnaire, en prenant en compte des critères apparemment pertinents mais non retenus par le législateur dans le calcul de l'impôt dû (comme les ressources du ménage par exemple...), peut être interprétée comme très pertinente (un pilotage fin tenant compte des circonstances que le Parlement ne peut prendre en compte dans sa production à vocation généraliste) ou à l'opposé comme illégitime (en cas de généralisation de dégrèvements fondée sur les revenus ou la situation générale du ménage, mouvement initié par les contrôleurs eux-mêmes ou impulsés par l'administration centrale, cela constituerait d'une certaine façon une négation d'un pouvoir confié constitutionnellement au Parlement).Dans la pratique, cela entraîne naturellement des pratiques très variables, « d'un département à l'autre, d'un centre à l'autre et, à l'intérieur d'un même centre, d'un agent à l'autre » (p. 113). Mais cette diversité reste dans un écart à la moyenne suffisamment raisonnable pour être socialement acceptable : c'est parce que cette liberté d'appréciation est appliquée avec mesure et discernement qu'elle est tolérée, par les citoyens comme par les parlementaires.Sans jugement de valeur aucun, l'auteur constate que la décision finalement prise dépend d'une part de l'éventuelle empathie que l'agent éprouve à l'égard du demandeur (ce qui n'est pas toujours aisé : quoi de plus différent qu'un fonctionnaire habitué à gérer son budget en fonction de revenus stables et un contribuable dont les revenus sont parfois très irréguliers ?) et d'autre part de la capacité des agents à bâtir, à partir des différents éléments du dossier, des raisonnements susceptibles de conférer une légitimité à la décision prise. Le cœur et la tête en somme.Alors, « mollis lex, sed lex » ((Latour Bruno, La fabrique du droit : une ethnographie du Conseil d'État, La Découverte, 2004, p. 69.)) ? Plutôt « à grand pouvoir, grande responsabilité » ! Ce n'est pas un relativisme juridique morne qui nous est ici proposé mais un éloge sincère de ceux qui confrontent la loi à la réalité, et sont donc amenés, à leur modeste niveau et avec l'accord implicite de la représentation nationale, à adapter ce droit.On est bien loin des critiques, récurrentes comme plus récentes ((Cahuc Pierre et Carcillo Stéphane, Les juges et l'économie : une défiance française, Institut Montaigne, Étude, 2012 : où il est question, en filigrane, d'un a priori négatif des magistrats vis-à-vis des milieux économiques et, par incidence, de juges pouvant se considérer comme des « justiciers » en s'érigeant en promoteurs d'une forme supérieure d'équité, au-delà du seul droit, entre le salarié et l'employeur...)), de l'arbitraire aveugle ou, pire, zélé des bras armés du Léviathan...Chers collègues, pour un peu moins de dix euros et un peu plus de cent pages, offrez-vous donc une cure de unbashing : il n'est pas sûr que vous ayez d'autres opportunités de le faire.

La mauvaise foi institutionnelle La réduction des moyens humains engendrée par la RGPP se double par ailleurs de ce que Pierre Bourdieu appelait la « mauvaise foi de l'institution » ((Bourdieu Pierre, La Misère du monde, Seuil, 1993, p. 249.)) : « par une sorte de double jeu, l'État réaffirme en permanence sa vocation à être intransigeant envers les transgressions des plus fortunés, tout en acceptant que ses agents soient matériellement empêchés d'atteindre de tels objectifs et en les incitant même à se montrer conciliants » (p. 70). Ce qui rend cette mauvaise foi insupportable, c'est qu'elle finit par éroder la confiance même en l'État et toute légitimité à ses discours, présents et futurs. Avec ce concept, l'auteur de La Distinction ne faisait finalement que s'inspirer du discours sans concession tenu par « le Boss » sur la politique économique des États-Unis et le rêve américain en général : « is a dream a lie if it don't come true, or is it something worse ? » ((Springsteen Bruce, The River, 1980.)).