La loi, le divan et les figures de la décentralisation

La psychanalyse pénètre tous les domaines. Comment regarde-t-elle le droit, ce désir d’embrasser l’universel mais qui, pour l’atteindre, se mue en hyperphagie juridique ?

Pour l’anecdote, Freud avait envisagé de suivre des études de droit et avait entretenu une relation complice et fournie avec Kelsen, juriste autrichien, un des concepteurs de la théorie du droit et de la hiérarchie des normes. Dans mon travail de consultant auprès des collectivités territoriales, que je mène depuis une vingtaine d’années, je suis surpris par la résistance que les élus opposent à l’égard des réformes. Et, quelque part, l’État joue un idéal bouc émissaire, puisqu’il est le seul à donner le cap de ce que la décentralisation est et sera, sans que les élus locaux s’emparent concrètement du projet. Or, certains élus s’autorisent l’audace d’agir et se détachent sans difficulté de la contrainte de la loi. Ils expérimentent de nouvelles façons de faire, pour s’adapter aux attentes des concitoyens. Mais le reste – la grande majorité – est obsédé par la nécessité de rester dans les clous d’une loi qui, à force de déploiement, incarne une forme d’immobilité.

La multiplication des normes représente une autre pathologie, le phénomène débouche sur une éviction du sujet

Oui mais la loi, c’est la loi, si l’on ose dire…

Certes, mais elle ne peut tout prévoir. Et surtout, malgré sa généreuse tendance à la prédictibilité, elle passe à côté de ce que certains appellent la vraie vie. Prenons l’exemple des marchés publics. Les acheteurs publics ont tellement peur d’être hors-la-loi qu’ils ajoutent de la complexité à la complexité pour montrer leur bonne volonté : ils sur-légalisent. Qui n’a pas répondu à un appel d’offres, même minime, ne peut comprendre de quoi l’on parle… La multiplication des normes représente une autre pathologie, le phénomène débouche sur une éviction du sujet. L’État n’a pas réponse à tout, il faut sortir du diktat du surmoi et libérer les territoires, à travers l’expérimentation territoriale vers laquelle il semble que nous allons.

Comment imaginer que la décentralisation puisse être pensée d’en haut ? Elle doit coller au réel

L’État est-il prêt à jouer le jeu ? La décentralisation, thème de votre deuxième livre de ce début d’année, n’est-elle pas un leurre ? N’assiste-t-on pas à une décentralisation recentralisée ?

C’est pourtant une évidence : comment imaginer que la décentralisation puisse être pensée d’en haut ? Elle doit coller au réel. Or, nous raisonnons à partir des structures, grandes intercos, grandes régions, etc. Pourquoi ne pas partir des compétences ? Pourquoi un collège ne pourrait-il pas être « géré » par une métropole si cette dernière est plus pertinente pour le faire ? L’ancien ministre gaulliste Olivier Guichard avait eu cette intuition de laisser faire les élus de terrain pour que le retour d’expériences nourrisse le socle législatif. Vous avez bien compris que c’est le contraire qui se fait aujourd’hui…

La névrose obsessionnelle de certains sur la disparition de la commune est aussi un objet de jouissance

Vous parlez d’une relation territoires-État qui n’est pas apaisée…

Oui, elle est même très souvent infantile… Les élus locaux râlent contre l’État et dès qu’on les invite à prendre des initiatives, il n’y a plus grand monde. Si je prends la question des communes nouvelles que je connais bien, rares furent ceux qui, en dépit des difficultés initiales, s’engagèrent. Sans oublier le fait que la Haute fonction publique ne sait toujours pas que nous vivons dans un État décentralisé. Mais je voudrais ajouter ici une chose pour qu’il n’y ait pas mésinterprétation : j’ai une immense affection pour les maires, ces élus de terrain pour la plupart bénévoles, qui s’investissent quotidiennement et sont si peu payés en retour… Mais acceptons de reconnaître que la névrose obsessionnelle entretenue par certains à l’envie, celle de la disparition de la commune, est aussi un objet de jouissance. Or, sortir d’une obsession, c’est accepter d’interroger son noyau constitutif pour réintroduire l’envie, l’audace ou bien encore la confiance. Tout comme l’amour, la décentralisation ne va pas sans risques.

Curieux paradoxe de ne plus interroger les Français sur leur quotidien !

Dans l’ouvrage sur les grandes figures de la décentralisation, vous rappelez d’ailleurs que l’histoire commence mal, avec le référendum du 27 avril 1969 et le refus des Français, à 52,58 %, de la création des régions et de la suppression du Sénat, référendum qui entraîna le départ du général de Gaulle. En quoi cette date a-t-elle déterminé la suite de l’histoire de la décentralisation ?

L’évènement eut deux conséquences. Les gouvernements successifs n’osèrent plus sonder les Français sur le sujet et le débat fut confiné à la sphère parlementaire. Curieux paradoxe de ne plus interroger les Français sur leur quotidien ! Deuxième effet : alors que la décentralisation a été commencée politiquement en 1982 (avec la loi fondatrice n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et liberté des communes, des départements et des régions), celle-ci n’est toujours pas un sujet abouti. Ceci s’observe aussi bien au niveau de l’organisation et des compétences de collectivités locales que de leurs ressources financières. Et ce n’est pas la consécration qui fut donnée à la décentralisation par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003, aux termes de laquelle « l’organisation de la République est décentralisée », qui altère ce constat.

L’État considère encore les collectivités comme des variables d’ajustement

Pourquoi en sommes-nous toujours là ?

Parce que la décentralisation est aussi une affaire culturelle. Cette culture de la décentralisation n’est pas suffisamment établie. L’État considère encore les collectivités comme des variables d’ajustement. Le prisme étatique issu d’une « culture centralisatrice » qui s’est étirée sur près de deux siècles, conduit à s’interroger sur le fait de savoir si l’organisation décentralisée de la République n’est pas en définitive, à tout le moins dans sa pratique, une organisation décentralisée de l’État. L’ouvrage écrit à plusieurs mains, avec une préface de Gérard Larcher et une postface de Jean-Pierre Chevènement, a pour ambition de montrer que la décentralisation s’est construite autour de grandes personnalités, dont la conviction a eu pour effet de dépasser la complexité des appareils et des tenants du statu quo.

Quels sont les personnages qui, à votre avis, ont le plus marqué l’histoire de la décentralisation ?

L’histoire s’inscrit par définition dans la recherche de la vérité. Ainsi, si nous nous en tenons aux seules réalisations, Mirabeau, Thouret et de façon plus contemporaine, François Mitterrand, Gaston Defferre, Pierre Mauroy. La tragique substitution de la logique économique introduite par Sarkozy et amplifiée par François Hollande à la logique politique qui est pourtant au cœur de la décentralisation doit aussi être soulignée. Pour autant, cette histoire des faits ne saurait évacuer l’histoire de la pensée des libertés locales. Avec toute la difficulté d’une part, de trouver le critère qui permettrait de hiérarchiser les soixante-neuf figures retenues et d’autre part, de prendre en compte l’incomplétude de ce qu’est aujourd’hui la décentralisation. Ce qui ne rend pas la tâche aisée. En s’en tenant aux seules figures retenues pour la période de la cinquième République, Olivier Guichard à travers le rapport de la commission « Vivre ensemble » a exprimé l’une des pensées les plus fécondes.

À partir de quels critères avez-vous sélectionné les figures de la décentralisation ? Serez-vous tenté un jour d’écrire une histoire heureuse de la décentralisation, si décriée, alors que ses réalisations sont si nombreuses ?

Les figures que nous avons retenues avec Nicolas Kada se caractérisent toutes par, d’une part, la profondeur de leur réflexion et, d’autre part, par l’interrogation qui fut la leur de penser les libertés locales concomitamment avec le devenir de l’État. Quant à l’histoire heureuse, « Les grandes figures » qui en sont déjà une – quel plaisir de retrouver le relief de la pensée –, il y aura une suite dans les prochains mois…

Vincent Aubelle, professeur de droit
À LIRE
La loi sur le divan. Vincent Aubelle.
Les grandes figures de la décentralisation, de l’ancien Régime à nos jours. Sous la direction de Vincent Aubelle et de Nicolas Kada.
Les deux ouvrages sont édités aux éditions Berger-Levrault.