La réforme des valeurs locatives aura-t-elle lieu ?

La Rédaction

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La Direction générale des finances publiques vient de remettre les conclusions d'une expérimentation sur un changement des bases cadastrales. Faut-il y voir là, une première étape avant LA réforme des valeurs locatives... ou n'est-ce encore qu'un essai ?

Si la réforme des valeurs locatives - issue de la dernière loi de finances - était mise en oeuvre demain, de nombreux locaux professionnels verraient leur taxe foncière copieusement augmenter, même si les hausses sont certes variables selon les secteurs et les départements. Une simulation, comme pour de vrai, réalisée en 2011 par la Direction générale des finances publiques vient de le prouver... En revanche, les loyers des industriels baisseraient ! Rappelons que la réforme est neutre, les collectivités n'engrangeant aucune recette supplémentaire. Mais elle impacterait également, à la hausse ou à la baisse, la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) collectée par les collectivités ou les EPCI à fiscalité propre. Elle pourrait donc faire grincer les dents de nombre de contribuables et collectivités... Néanmoins, les parties prenantes (État, communes, organisations professionnelles...) sont d'accord sur la nécessité de faire cette réforme : les valeurs cadastrales sont aujourd'hui basées sur des références archi-caduques datant de 1970. L'urbanisme a eu le temps de redistribuer les cartes, et les inégalités du tarif au mètre carré sont donc légion.

Une réforme prudente et consensuelle
L'État n'en est pas à son premier coup d'essai. Dans les années quatre-vingt-dix, une première grande réforme généralisée des bases cadastrales avait été entreprise en vertu de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990. Mais cette tentative a échoué, les transferts entre contribuables ayant été jugés trop importants. Cette fois, on s'y prend par paliers, parce qu'on a décidé d'aborder séparément le traitement des locaux professionnels et celui des habitations. La DGFP a préféré commencer par s'attaquer aux valeurs locatives des professionnels, via une expérimentation dans cinq départements. Dans le tout récent rapport du gouvernement à ce sujet, remis au Parlement, 135 pages détaillent par le menu comment la direction s'y est prise, le déroulement du dispositif, et les résultats. À la lecture de ce rapport, il apparaît que les objectifs de l'expérimentation (méthode, outils, communication...) sont atteints. Marc Wolf, qui a été sous-directeur à la Direction générale des impôts, puis directeur adjoint à la Législation fiscale jusque 2011, a consulté ce document et abonde dans ce sens : « Le nouveau dispositif d'évaluation proposé constitue un progrès méthodologique car il est plus pertinent quant à la réalité économique des territoires, plus lisible pour les entreprises et plus simple à gérer. Je n'ai d'ailleurs relevé aucune contestation sur son contenu de la part des organisations professionnelles. Si en plus, il est globalement favorable à l'industrie, tant mieux, puisque c'est le secteur où il y a un enjeu de compétitivité ». En plus d'être prudente, la « réforme 2.0 » se veut consensuelle. Le ministre du Budget a souhaité concerter largement, dès juillet 2010, les parlementaires, les délégations des maires de France (AMF, APVF, ACUF, AMGVF), les principales organisations professionnelles et organismes consulaires, etc.

Nouvelles règles du jeu
La réforme envisagée propose un certain nombre de changements importants :
- l'abandon de la référence au local type : les locaux sont évalués grâce à la mise en place d'une grille tarifaire pour chaque secteur d'évaluation représentant un marché locatif homogène au niveau du département, pouvant couvrir tout ou partie d'une ou de plusieurs communes...
- une nouvelle nomenclature avec des sous-groupes et des catégories définies au niveau national. À chaque catégorie un tarif au mètre carré dans des grilles tarifaires définies pour chaque secteur au niveau départemental... ;
- un dispositif de mise à jour permanent des évaluations : c'est l'élément novateur de la réforme, qui va permettre de prendre en compte les évolutions du marché au fur et à mesure qu'elles se produisent... La méthode d'évaluation par voie d'appréciation directe est toujours possible pour les locaux ne pouvant pas être rapprochées de la liste des catégories définies ;
- deux nouvelles commissions départementales sont créées mais elles n'ont pas pu être testées durant l'expérimentation. Elles seront essentielles dans le dispositif pour les mises à jour (modification des coefficients de localisation, création de nouveaux tarifs, révision de zonage...) ;
- enfin le calcul de la valeur locative du local professionnel est simplifié, pondéré par un coefficient de localisation, et par celui de son utilisation notamment.

La question du lissage... en suspens
La phase de généralisation de l'expérimentation est prévue pour 2012, aux 3,3 millions de locaux professionnels. Les nouvelles valeurs locatives seraient prises en compte dans les impositions de 2014... Mais il y un gros hic : au vu du chambardement annoncé, un système de lissage progressif apparaît souhaitable, mais difficile à mettre en place en seulement 2 ans. Comment ce lissage s'opérera-t-il ? Les rapporteurs ne sont pas très bavards sur le sujet : « Il est indispensable d'expertiser les conditions dans lesquelles la réforme pourrait entrer en vigueur sans pour autant générer soit une hausse trop forte et trop rapide des impôts des entreprises, soit des effets d'aubaines. Ce travail n'a pas pu être effectué dans le délai imparti de la rédaction de ce rapport, mais il convient de l'envisager préalablement à la généralisation de l'expérimentation ». Alors, le calendrier sera-t-il tenu ? Rien n'est moins sûr. Sans compter qu'il faudra s'occuper tôt ou tard des 40 millions de logements privés qui sont pour l'instant exclus de cette première phase de la réforme.

Témoignages - Cette réforme a-t-elle une chance d'être appliquée ?

Philippe Laurent (vice-président de l'AMF)

Cela semble compromis !
Le principe de cette réforme avec l'expérimentation nous convenait pourtant ! Non pas pour procurer plus d'argent aux collectivités, mais pour rendre le système plus juste. L'AMF s'est d'ailleurs prononcée il y a quelques années en faveur d'une révision complète des valeurs locatives. Or le rapport au Parlement vient de tomber... avec du retard, et surprise ! On nous fait comprendre que cela engendre beaucoup de transferts de charges, que la réforme est remise à plus tard. C'est extrêmement inquiétant. Il ne faut pas la reporter, mais l'étaler dans le temps. L'État n'est pas pressé parce que cette réforme ne le concerne pas. La période électorale ne va rien y changer. Visiblement, malgré les inégalités actuelles, ce sujet n'intéresse pas les candidats... !

Marc Wolf (ancien sous-directeur à la Direction générale des impôts, puis directeur adjoint à la Législation fiscale jusque 2011)

A priori oui
A priori oui, car cette réforme est intelligente sur le fond, et habile dans sa démarche... Mais je suis favorable à un processus de « lissage » à somme nulle, comme le suggère ce rapport, pour permettre aux redevables d'absorber le choc des transferts, en laissant 5 à 10 ans pour réduire progressivement les écarts. En outre, je pense que cette révision sera plus facile à mettre en oeuvre si elle s'accompagne d'une « spécialisation » fiscale renforcée, conduisant à concentrer cet impôt indiciaire sur le « bloc communal » (communes et interco) avec un transfert corrélatif de recettes vers le niveau départemental en jouant sur la CVAE et les dotations : ce fléchage permettrait de mieux maîtriser le périmètre des transferts (et d'affaiblir d'autant la force d'inertie de la « coalition des perdants »), voire de responsabiliser les élus en renvoyant la décision d'incorporation à un processus « d'initiative locale ».

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