« Le management public : complexe et ambigu »

Céline Desmarais est maître de Conférences à l'Université de Savoie, spécialisée dans les questions de GRH publique. Elle est responsable d'un groupe de recherche sur la gestion des ressources humaines publiques dans le monde francophone et vice-présidente de l'Association internationale de management public (AIRMAP). Elle intervient dans des organisations publiques sur des questions ayant trait au management et a écrit de nombreux articles sur ces questions. Elle a notamment publié "Gestion et rôle de l'encadrement dans la conduite du changement" (Territorial, 2003).

Comment analysez-vous la transformation des rôles des managers publics ?

Répondre à cette question suppose de se représenter « comment c'était avant ». Mais au préalable, il faut définir de quoi on parle. J'entends par « manager », quelqu'un qui encadre une équipe, à tous les niveaux, ce qui englobe les managers de proximité. Par ailleurs, manager, ce n'est pas uniquement accompagner ses équipes, mais avoir des relations avec le reste de l'organisation. Traditionnellement, le manager public n'avait pas véritablement d'existence en tant que tel. Quand prédomine la règle, l'encadrement se contente de transmettre les consignes et d'en contrôler l'application. Dans une période plus récente, la vision du rôle de l'encadrement public a évolué en même temps que la gestion publique intégrait une dimension managériale. Mais les représentations du rôle de manager public qui prédominent sont souvent réductrices : elles sont plutôt centrées sur le management par objectifs. Quand vous interrogez des managers publics, ceux-ci décrivent généralement leur rôle comme la transmission d'objectifs définis par les élus à des équipes, et l'accompagnement et le contrôle de leur exécution.

 Manager, ce n'est pas uniquement accompagner ses équipes, mais avoir des relations avec le reste de l'organisation

Vous évoquez une vision réductrice ?

Oui. Cette conception du management par objectifs renvoie à une vision occidentale de l'efficacité. François Jullien, philosophe et sinologue français, souligne que la conception de l'efficacité centrée sur la projection d'un futur souhaité est située culturellement dans le monde occidental. Elle nous amène à nous représenter le management comme devant se dérouler par objectifs. Dans la culture asiatique, la conception de l'efficacité est opposée : elle consiste à accompagner les transformations, à suivre le flux des événements et à saisir les opportunités qui émergent dans le temps. Or, la réalité du rôle des managers s'avère plus proche de cette conception. C'est particulièrement vrai dans le secteur public, parce que les objectifs sont multiformes et peu hiérarchisés dans ce secteur. En outre, ces objectifs ne sont qu'un outil réducteur de l'échange entre la sphère politique et la sphère administrative. L'ensemble des travaux en management public montre que la sphère publique se caractérise par une ambiguïté des objectifs, ambiguïté que les politiques tendent à maintenir pour ne pas froisser les parties prenantes. Une organisation publique poursuit des finalités qui peuvent être contradictoires et ambivalentes. En conséquence, de nombreux managers ont le sentiment de manquer d'objectifs clairs.

 Les représentations, y compris véhiculées par les managers eux-mêmes, sont donc faussées ?

Oui, les discours donnent une fausse image de ce que font réellement ces managers. Du coup, ils ont parfois du mal à trouver leur place. Cette représentation est très prégnante et ils n'ont que celle-là... Or en réalité, le cœur du rôle des managers, c'est la fonction de « traduction ». La question des objectifs ne recouvre qu'une dimension assez limitée du travail de management : le manager est essentiellement un traducteur. Dans la conception classique de l'administration déjà évoquée, le fonctionnaire devrait se cantonner dans son rôle de courroie de transmission entre le chef de l'exécutif et l'administration et à tous les niveaux hiérarchiques. Cependant, l'évolution des collectivités territoriales a modifié le rôle des différents niveaux de management. Le manager n'est pas le sujet d'une seule prescription, il est soumis aux attentes d'un nombre important et croissant de parties prenantes : l'équipe de direction, les syndicats, les prestataires et fournisseurs, les usagers, les cadres et agents de la collectivité, le manager lui-même (selon ses convictions, sa formation, ses valeurs, etc.), le cabinet, ainsi que les autres élus. Chacune de ces parties prenantes a ses propres cadres d'analyse et ses attentes quant à l'action du manager. Ce qui a véritablement changé aujourd'hui, c'est l'ouverture des organisations. Un manager est soumis aux attentes multiples de sa hiérarchie, de la direction générale. Cette dimension multiprescrite est particulièrement importante dans la FPT.

Pourquoi ?

Les organisations publiques sont soumises à des enjeux multiples : les élus jouent un rôle important dans la FPT. Les managers, même ceux de proximité, peuvent être très concernés par des attentes des élus. Par exemple un chef de service en charge du déneigement sait que l'activité de son service est particulièrement sensible pour les élus qui sont interpellés immédiatement par la population en cas de problèmes. Les usagers manifestent aussi des attentes et leur volonté de satisfaction (parfois traduite par des démarches de certification). Les subordonnés ont également un rôle important et ce d'autant plus qu'on attend du manager qu'il favorise un climat social apaisé. Le management public est donc un management de la complexité, de l'ambiguïté : un grand nombre de personnes sont parties prenantes, expriment des attentes qui ne vont pas toutes dans le même sens. La place de la politique, qui se doit de concilier des enjeux contradictoires, colore également le management de manière spécifique. Dans cet univers complexe, le rôle du manager devient un rôle de traduction : construire un cap, donner des priorités et du sens, en mettant en cohérence cet ensemble d'attentes parfois contradictoires. Cette mission des managers consiste ainsi à mettre en cohérence ces systèmes de prescription pour rendre les actions des subordonnés possibles, leur donner du sens, orienter leur action, non pas par des systèmes d'objectifs mais autour de valeurs et de priorités partagées. Cela suppose parfois de faire évoluer la vision des parties prenantes. Il faut par exemple expliquer aux agents la nécessité de prendre en compte les besoins des élus, en leur faisant prendre conscience des pressions que ceux-ci subissent. Il arrive également que les managers résistent à certaines attentes, par exemple celles de leurs subordonnés mais aussi parfois de leur hiérarchie ou des usagers.

Existe-t-il encore des différences entre le travail des managers publics et de ceux du privé ? Vous parlez de différences limitées dans les pratiques mais plus fortes au sein de chaque univers.

Pour moi, il y une proximité de la position de cœur de métier de manager dans les différents contextes. Le rôle de traduction concerne le public comme le privé. Mais ce n'est pas par hasard que j'ai choisi initialement de l'analyser spécifiquement dans la FPT, propice à l'exercice d'un management de la contradiction et de l'ambiguïté. Il existe cependant des différences entre les rôles des managers publics et ceux des managers privés, mais on trouve parfois plus de différences entre l'État et les collectivités locales qu'entre public et privé. Dans la fonction publique d'État subsiste une forte tradition bureaucratique, laquelle empêche parfois une véritable ouverture vers les usagers et limite les interactions.

On crée de la souffrance au travail, du stress et de l'épuisement professionnel en laissant les agents et les managers de proximité face à des problèmes insolubles.

Quel regard portez-vous sur le management dans les organisations publiques aujourd'hui ?

La question d'actualité dans la FP en général et dans la FPT plus particulièrement, c'est comment va se mettre en œuvre la stabilisation, voire la réduction des moyens. C'est un problème souvent pris par le mauvais bout : on continue à proclamer qu'on doit faire plus ou mieux avec moins, reportant sur les exécutants la nécessité de trouver des solutions. Cela laisse entendre qu'il y a « du gras », et qu'il suffira de tailler ce gras pour optimiser la gestion. Ce faisant, on crée de la souffrance au travail, du stress et de l'épuisement professionnel en laissant les agents et les managers de proximité face à des problèmes insolubles. La solution, c'est de retricoter patiemment les actions mises en œuvre en articulant la dimension stratégique et opérationnelle. Il va sans doute falloir envisager de faire moins avec moins et d'accompagner les équipes pour ce faire.