Les CCAS à la casse

Stéphane Menu

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À l'heure où la France traverse une crise sociale sérieuse, le retour dans l'agenda parlementaire de la proposition de loi Doligé menace de refondre l'organisation des centres communaux d'action sociale. Ces derniers s'y opposent fermement... tout en ne fermant pas complètement la porte à une réflexion de leur ancrage territorial.
C'est une double proposition de loi que Patrick Kanner, président de l'Union nationale des centres communaux (et intercommunaux) d'action sociale (Unccas) juge « profondément agaçante ». Le 14 septembre dernier, le sénateur Jean-Louis Masson (non inscrit, Moselle), avait déposé une proposition de loi visant à rendre facultative la création d'un CCAS pour les communes de moins de 3 500 habitants. Dans le même temps, le projet de loi de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales du sénateur Éric Doligé (UMP) remontait lui aussi à la surface. Après une première tentative avortée en février dernier, M. Doligé démontre qu'il a de la suite dans les idées. Mais l'examen du projet vient de nouveau d'être repoussé le 24 octobre dernier, faute de temps pour mener à bien les débats. Dans un premier temps, l'article 18 du texte prévoyait de rendre facultative la création d'un CCAS dans toutes les communes avant que la commission des lois ne propose, lors d'un deuxième examen, de fixer un seuil de 1 500 habitants en deçà duquel ce caractère facultatif s'imposerait.

Améliorer la qualité de service

« Face à cette nouvelle menace pour les petits CCAS et l'action sociale de proximité, l'Unccas avait proposé un amendement visant à renforcer l'intercommunalité sociale et les CIAS (Centres intercommunaux d'action sociale, Ndlr). Surtout, elle avait alerté sur le caractère dommageable d'une telle initiative parlementaire au moment où elle tente de mettre en place un projet d'expérimentation d'un schéma territorial de cohésion sociale dont l'objectif est de répondre aux besoins des usagers sur l'ensemble des territoires. Si la proposition de loi Doligé a pour l'heure été écartée, les débats ont néanmoins rappelé toute l'actualité du thème de la simplification des normes », assure l'Unccas dans un communiqué. Le 24 octobre, en séance publique, Marylise Lebranchu, ministre à la Réforme de l'État, avait insisté : « Prenons le temps d'examiner, dans les détails, les propositions émises pour simplifier les normes qui pèsent sur les collectivités. Prendre le temps, c'est aussi aider ceux à qui revient la charge de conduire l'action publique avec l'objectif constant d'améliorer la qualité du service ». L'Unccas assure être sur la même longueur d'ondes.

Schémas territoriaux d'action sociale

L'Unccas ne fait pas une fixation contre la loi Doligé. Elle avait même reconnu que les petites communes rurales isolées rencontraient de fait des difficultés de gestion de leur CCAS, dans la mise en œuvre d'une action de proximité. Avec l'aval des cabinets ministériels, l'Unccas a mené un travail de réflexion dont l'objectif est la création de « schémas territoriaux d'action sociale » qu'elle entend expérimenter dans ce qu'elle appelle « les zones blanches sociales ». Il s'agira, d'après Patrick Kanner, de « permettre un maillage transversal sur les territoires trop petits pour que les communes seules, ou les CCAS seuls, puissent agir efficacement ». Ces trois territoires seront choisis dans les départements « où les Udccas et les conseils généraux savent travailler main dans la main ».« Ce débat sur l'organisation de l'action sociale est indifférent à l'habituelle opposition droite-gauche », assure Hervé Havre, maire adjoint aux Solidarités à la mairie du Pont-de-Claix (38), vice-président du CCAS, président de l'Udccas iséroise. « Le texte autorise également les communes qui le souhaiteraient, quelle que soit leur taille, à dissoudre leur CCAS et à exercer en direct les missions de ce dernier. Le texte obéit à cette même logique au niveau intercommunal en allant à l'encontre de la dynamique impulsée ces dernières années », affirme Hervé Havre.

Non au « moins-disant social »

Mais quelle mouche aurait-elle piqué le sénateur Éric Doligé pour vouloir la fin des CCAS ? Il s'agit là de la résurgence d'un non-dit de l'action sociale made in France. Les CCAS présentent en effet l'originalité de disposer d'un conseil d'administration propre et autonome et donc d'un budget à part. Si le maire en est, de droit, le président, cette architecture institutionnelle, née d'un décret de 1953, est vécue par certains élus comme une dépossession. « C'est une tradition française, celle d'un maire tout-puissant qui n'aime pas voir certaines prérogatives lui échapper », assure un membre d'un conseil d'administration. L'Unccas invite les parlementaires à la mesure : « La simplification des normes ne doit pas être prétexte à un moins-disant social ». « Le CCAS, avec ses élus et ses administrateurs, est aussi un précieux interlocuteur de proximité qui informe, oriente, conseille au quotidien les familles, les personnes en difficulté, les personnes âgées, etc. Inciter à se passer d'un outil efficace, utile et nécessaire à nos concitoyens les plus fragiles, revient à nier la progression de la demande sociale », argumente Hervé Havre.

Trois cents CIAS créés seulement depuis 2005

Si toutes les communes ont en effet l'obligation de créer un CCAS - qu'elles aient 50 ou 1 million d'habitants -, le compte est loin d'être bon. Sur les 36 600 communes françaises, seules 7 600 disposent d'un CCAS affichant une autonomie comptable. Ce chiffre, en soi, n'est en rien anormal : près de 20 000 communes en France comptent moins de 500 habitants en leur sein. Il reste donc environ 27 000 communes trop petites pour disposer d'un CCAS autonome financièrement et dont les actions sont peu visibles, voire inexistantes, souvent menées par des équipes bénévoles. D'où l'intérêt de la loi de cohésion sociale, votée en 2005, qui a porté sur les fonts baptismaux les CIAS (centres intercommunaux d'action sociale). L'idée relève d'une certaine logique : la mutualisation des moyens des petites communes en matière d'action sociale offre l'avantage d'une plus grande professionnalisation des salariés (quand ils existent) et un meilleur ciblage des priorités. Or, depuis 2005, seuls 300 CIAS ont vu le jour pour 2 600 EPCI dénombrées en France. « Ce relatif échec s'explique par le fait que la dimension critique pour créer un CIAS reste le territoire intercommunal, ce qui provoque généralement des désaccords tant il est vrai que toutes les communes n'ont pas les mêmes besoins sociaux au sein d'une même structure intercommunale. L'Unccas propose donc des CIAS à la carte, qui ne prendraient pas forcément en compte les frontières de l'interco, réunissant des communes désireuses de travailler entre elles. Le législateur pourrait fixer à cinq ou six communes le nombre nécessaire pour créer un CIAS. Il doit admettre le fait que l'action sociale ne peut se définir à travers la cartographie institutionnelle classique », assure Hervé Havre.Face à une crise économique qui dure, Hervé Havre est convaincu que « le CIAS représente l'avenir ». Cette forme juridique permettra par exemple de mieux appréhender le phénomène bien connu des travailleurs sociaux du non-recours au droit. « Beaucoup de personnes en difficulté ne font plus de démarches pour accéder à leur droit. Et le phénomène ne fait que s'accentuer. Or, le premier échelon territorial, ça reste la commune. Et si cette dernière est trop petite pour répondre, le CIAS permettra à de nombreuses personnes de trouver des solutions à leurs difficultés en multipliant les permanences du CIAS dans les communes où l'action sociale est difficile à mener »

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