Loi Pélissard : SDCI or not SDCI, ce n'est plus la question

La Rédaction

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La claque des sénatoriales a envoyé la réforme territoriale dans le fossé. PS et UMP se ont mis d'accord sur la « loi Pélissard », pour sauver une partie de la réforme : la simplification à marche forcée de la carte intercommunale. Avec quelques assouplissements en sus. Et un étonnant effet indirect : le renforcement réel des pouvoirs du préfet et un renforcement marginal des pouvoirs des CDCI. La bataille des périmètres intercommunaux peut recommencer.

La loi territoriale du 16 décembre 2010 devait être une réforme phare du sarkozysme. La loi dite « Pélissard » du 29 février 2012, publiée au JO du 1er mars dernier, arrive en secours : il s'agit de sortir cette réforme de l'ornière. Un ultime consensus entre l'Assemblée et le Sénat, entre l'UMP et le PS, pour éviter l'embourbement dû aux errements au sommet de l'État sur ce sujet depuis la claque des sénatoriales.

La recomposition des territoires, qui devait aller tambour battant sous la férule du préfet, a en effet connu trente semaines glorieuses avant de vivre trente semaines piteuses, où les CDCI ont fonctionné tant bien que mal, pendant qu'au sommet de l'État on expliquait que finalement rien ne pressait... au contraire de ce que prévoyaient les délais législatifs. Cette loi permet, au minimum, de dépasser les blocages les plus redoutables de l'application de la réforme. Avec quelques assouplissements en sus.

Un pas en avant, un pas en arrière...
Tout avait commencé en fanfare par trente semaines glorieuses : les préfets avaient quelques mois début 2011 pour préparer un projet de SDCI (schéma départemental de coopération intercommunale) ambitieux, avec moult suppressions de syndicats et fusions de communautés au programme. Quelques préfets ont voulu poursuivre ces deux objectifs de front. La plupart se sont concentrés, soit sur la suppression ou fusion de syndicats, soit sur la fusion de communautés, histoire d'avoir au moins un trophée à brandir à leur hiérarchie.

Puis chacun devait, à l'été 2011, donner son avis sur ce projet de SDCI. Un avis simple, ce qui en droit veut dire que c'est un avis que l'on écoute poliment. Tout au plus un test des réactions politiques sur le projet...
Puis vinrent les difficultés tout au long de trente semaines piteuses.
Les CDCI (commissions départementales de la coopération intercommunale) avaient quatre mois pour statuer pour des travaux devant s'achever le 31 décembre 2011. Autrement dit, elles eussent dû être convoquées avant le 31 août, ce qui ne fut presque jamais le cas, pour cause de proximité des élections sénatoriales et de fronde montante de la part des élus locaux.

Et ce fut la claque des sénatoriales. La droite attribue cela aux changements sociologico-politiques (maires néoruraux et jeunes retraités de la fonction publique). La gauche y voit les conséquences des réformes à la hussarde, des intercommunalisations forcées, de la suppression de la TP...
Toujours est-il qu'ensuite rien ne fut plus pareil. Seuls 66 SCDI avaient été adoptés à la date légale du 31 décembre 2011... au motif qu'on allait adopter une loi pour repousser ce délai, loi que pourtant on ne se pressait pas d'inscrire à l'ordre du jour des assemblées.

Dans certains départements, le SDCI était adopté avec force ambitions. Dans d'autres, il l'était, mais vidé d'une bonne partie de sa substance. Et, donc, dans un tiers des départements, et non des moindres (13, 59, 56, 60, départements pyrénéens, Petite couronne, une bonne partie de la Bourgogne et de la Lorraine...), aucun SDCI n'était adopté.

Or, sans SDCI, en l'état du droit applicable il y a encore quelques jours, aucune mise en oeuvre forcée de ce SDCI n'était possible. Ce n'était pas un petit blocage quand on sait que ces fusions, adhésions ou dissolutions peuvent être prononcées en application du SDCI (avec plus ou moins de marge de manoeuvre pour le préfet selon les cas) :
- à la majorité de la moitié des communes représentant la moitié de la population
- dont la ville la plus peuplée si elle atteint 1/3 de la population
- pour une procédure lancée en 2012...
- avec la possibilité pour le préfet, même, de passer outre l'absence de cette majorité, sous certaines conditions, durant les 5 premiers mois de 2013.

Dans de nombreux départements, donc, régnait donc, fin 2011, le plus grand flou sur les schémas à adopter, sur le calendrier de ceux-ci, sur l'imminence ou non d'une loi réglant les difficultés engendrées par l'irrespect, par l'État, du calendrier prévu. Un pas en avant, un pas en arrière...


... et un pas de côté
Face à ce blocage, le président de l'AMF, Jacques Pélissard, a déposé une proposition de loi très simple, décalant à mars 2012 la date d'adoption des SDCI. Cette loi a été déposée le 8 novembre 2011. Pour le gouvernement, qui depuis les sénatoriales calmait le jeu en disant à qui voulait l'entendre que rien ne pressait, que l'on allait donner du temps au temps dans les CDCI, la logique eût voulu que cette proposition de loi fût adoptée très vite.

Que nenni : ce n'est qu'au fil du premier trimestre 2012 que cette loi a été adoptée, avec des modifications qui ne plaisent pas toutes à la gauche : mais au Sénat, c'était soit faire sombrer la réforme intercommunale dans des territoires importants pour le PS en refusant le texte de l'Assemblée nationale... soit adopter le texte en avalant une couleuvre au passage.
Cette dernière solution a prévalu : après quelques hésitations, la loi Pélissard, qui en fait a bien changé depuis le texte proposé par le président de l'AMF, a été votée et promulguée. Si ainsi la réforme fait un pas de côté pour éviter l'ornière dans laquelle l'État s'est mis tout seul, elle ne résout pas tout.

La faute récompensée
Le moindre des paradoxes est que le préfet qui aura le plus les coudées franches à l'avenir sera celui qui n'aura pas respecté la date légale du 31 décembre 2011 pour l'adoption des SDCI.
En effet, « à défaut de schéma arrêté », le préfet pourra quand même lancer ses procédures de fusion, dissolution, création ou extension de périmètre en 2012, avec ensuite les mêmes règles de majorité prévues que s'il y avait eu un SDCI. Seule différence avec les départements qui ont respecté la loi : la CDCI doit être consultée en amont des projets, avec un délai de trois mois pour se prononcer. L'arrêté devra intégrer les propositions de modification du périmètre adoptées par la CDCI à la majorité des deux tiers de ses membres.
Dès lors :
- dans les départements où le SDCI a été adopté au 31 décembre 2011, s'applique le droit issu de la loi du 16 décembre 2010 ;
- dans les départements où le SDCI n'a pas été adopté à ce jour, s'applique ce nouveau dispositif.

Reste le cas des départements :
- où le préfet a eu l'imprudence juridique de faire adopter un SDCI entre le 31 décembre 2011 et ce jour, tablant sur une éventuelle future validation législative. Dans ces cas, l'application du nouveau dispositif, en ne considérant le SDCI adopté que comme un document indicatif, est la moindre des prudences ;
- où le SDCI sera annulé par le juge administratif. Dans ces cas, il est probable que le juge assimilera l'effet de cette annulation à un cas d'absence de SDCI mais ce point pourrait donner lieu à débats juridiques.

La révolution permanente
Mais cette loi n'est pas qu'un SOS dépannage de dernière minute. Elle organise aussi une mini-révolution permanente. La loi de 2010 prévoyait des phases de révision du SDCI tous les six ans, à chaque fois en fin de mandat municipal donc.
Ce rythme sexennal est bien maintenu, mais c'est au fil de l'année suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux que ce big bang périodique aura lieu. À peine aura-t-on soufflé fin 2013 qu'il faudra donc préparer de nouveaux territoires... en 2015. Puis en 2021. Puis en 2027... on n'a pas fini de s'amuser.

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