Mutualisations : question de sous ou question de sens ?

Philippe Dressayre

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Mutualisations : question de sous ou question de sens ?

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Loi Maptam et incitation financière du « coefficient de mutualisation » obligent, nombre d’institutions intercommunales sont engagées dans l’élaboration de leurs schémas de mutualisation. Il est temps de prendre en compte les enseignements des mutualisations conduites par les collectivités locales pionnières au cours des dernières années.
L’obligation faite aux EPCI à fiscalité propre de préparer un schéma de mutualisation des services avant mars 2015 suit les préconisations du rapport de la Cour des comptes sur les finances publiques locales d’octobre 2013. Ces schémas devront comprendre une mesure de l’impact prévisionnel des solutions de mutualisation retenues sur les effectifs et les dépenses de fonctionnement de l’EPCI et des communes concernées.Les démarches actuellement engagées dans nombre d’EPCI reposent généralement sur la réalisation d’un état des lieux destiné à évaluer les acquis, mais aussi, éventuellement, les difficultés des mutualisations passées, ainsi qu’à identifier les services ou fonctions dont une éventuelle mutualisation pourrait être opportune.Fréquemment, cette première étape est suivie d’une réflexion autour de plusieurs scénarios de mutualisations, dont il s’agit alors d’apprécier l’intérêt pour les parties prenantes, la faisabilité, les conditions de sécurisation juridique et les impacts financiers et les modalités en termes de gestion des personnels concernés.
Le niveau d’ambition et le degré d’approfondissement de la mutualisation dépendent de la culture de coopération et de la qualité du portage politique.
Le niveau d’ambition et le degré d’approfondissement de ces démarches varient de manière importante d’une intercommunalité à l’autre : ils dépendent, pour une large part, de l’ancrage plus ou moins fort d’une culture de coopération territoriale et de la qualité plus ou moins grande du portage politique du projet.Cependant, au-delà de ces différences liées aux caractéristiques de l’histoire et des spécificités de la gouvernance communautaire de chaque territoire, plusieurs traits communs préoccupants méritent d’être relevés : ils conduisent en effet à s’interroger sur la pertinence et l’efficacité potentielle d’un grand nombre de chantiers de mutualisation.

Les limites d’une approche purement technico-juridico-financière

Comme l’écrivait Roger Morin ((Roger Morin, « Mutualisation de services au sein du “bloc communal” », WikiTerritorial, CNFPT, décembre 2012.)) dès 2012, « les raisons qui conduisent des collectivités de plus en plus nombreuses à s’engager dans des démarches de mutualisation sont de trois ordres : la recherche d’économies d’échelle, le souci de préserver et développer l’expertise » (avec des services atteignant une masse critique à partir de laquelle il devient possible de développer des spécialisations) et, « au-delà de ces considérations d’efficience », la volonté de « gagner en cohérence dans la conduite des politiques publiques dont elles partagent la responsabilité ».
"Il faut d’emblée se dégager d’une vision restrictive de la mutualisation, qui la réduit à une démarche d’optimisation de la gestion."
Sachant, ajoutait-il, qu’« il faut d’emblée se dégager d’une vision restrictive de la mutualisation, qui la réduit à une démarche d’optimisation de la gestion » : les économies d’échelle qui en sont attendues s’avèrent, en effet, assez aléatoires ou incertaines, « la supériorité des grosses structures sur les petites en matière d’efficience [étant] sujette à caution ».L’examen des expériences de démarches de mutualisation récemment conduites dans des intercommunalités ou en cours de déploiement conduit à mettre en évidence l’erreur fréquente d’une approche principalement technique, juridique et financière de chantiers qui, pour pleinement réussir, mériteraient d’être abordés de façon beaucoup stratégique.

Multiplication des symptômes

Plusieurs symptômes et risques associés de cette approche essentiellement gestionnaire de la mutualisation peuvent être soulignés. Pour favoriser sans doute l’acceptabilité des mesures de mutualisation envisagées, les schémas invoquent souvent, à côté de l’incontournable objectif de recherche d’économies, celui – à l’évidence plus « vendeur » – d’une recherche d’amélioration de la qualité du service public.Cette pratique est symptomatique du besoin de sens auquel doivent répondre ces démarches pour devenir plus « supportables » par les parties prenantes que sont les élus communaux et les agents des services impactés. Dès lors, les projets de mutualisation sont placés sous le sceau d’une ambiguïté : celle résultant de l’affichage d’objectifs potentiellement contradictoires et dont les interprétations divergentes risquent de se multiplier rapidement.

TÉMOIGNAGES Ce que l’on entend sur le terrain des démarches de mutualisation - « Pourquoi nos agents seraient plus efficaces quand ils seront sous la responsabilité de chefs qui ne sont jamais venus dans la commune ? » - « On a eu une réunion de présentation de la mutualisation : même le président ne comprenait pas tout ce que disait le consultant. » - « Avant d’amortir le coût de la réunion des agents de toutes les communes dans un même service et un même local, on peut attendre longtemps les économies. » - « Si on fusionnait toutes les communes, au moins on serait sûr d’économiser ce que coûte l’intercommunalité. » - « Avant de mutualiser, il faudrait être clair sur ce que chacun attend des services qui, demain, seront communs. » - « Tant qu’on n’aura pas mutualisé les élus, on peut attendre longtemps les économies d’échelle… » - « Améliorer la qualité de service en faisant des économies d’échelle : c’est le « faire plus avec moins » que l’on connaît. Avec cela, ils espèrent que l’on va y aller motivés… »

Une autre faiblesse fréquente des démarches de mutualisation réside dans leur manque d’articulation maîtrisée avec le calendrier et la logique de développement du projet stratégique des intercommunalités et des communes pour leur territoire commun. L’élaboration des schémas est alors appréhendée comme un projet (voire une contrainte) « de plus », à conduire indépendamment de la construction et du pilotage des politiques publiques communautaires et communales.Pourtant, l’expérience montre que le choix de champs et de formes de mutualisation en cohérence avec la stratégie de l’action publique sur le territoire constitue un gage de solidité, indispensable à la pérennité et l’efficacité (et non plus seulement l’efficience) de l’organisation des services entre l’intercommunalité et les communes membres.

Non dits et besoins de formation

À cet égard, on regrettera que la plupart des démarches de mutualisation soient accompagnées d’un non-dit révélateur : celui qui frappe l’horizon ultime de ces projets. En effet, très rarement est évoqué le fait que les mutualisations à mettre en œuvre à court et moyen terme ne seront inévitablement qu’une étape vers une fusion à venir plus globale des administrations, voire des collectivités elles-mêmes.
La plupart des démarches de mutualisation sont accompagnées d’un non-dit révélateur : celui qui frappe l’horizon ultime de ces projets.
Ce tabou ne permet pas d’envisager les réformes organisationnelles qui s’imposent comme des « mutualisations de transition vers un nouveau modèle d’administration intégrée, à l’échelle des territoires » (Roger Morin). Une mise en perspective, certes audacieuse et délicate, mais qui, seule, pourrait donner du sens aux parties prenantes « embarquées » dans cette aventure sans qu’on ose leur faire partager l’aboutissement inéluctable.Enfin, les démarches de mutualisation sont souvent marquées par un déficit inquiétant en matière de prise en compte des besoins de montée en compétences et donc de formation – information des acteurs locaux et, plus largement, de l’impératif de conduite dans le changement des acteurs politiques et administratifs de ces évolutions de la gouvernance et de l’organisation des collectivités territoriales.
Les exemples affluent de situations locales où certains maires cadres et agents « ne comprennent rien » aux subtilités de la mutualisation qui leur sont présentées.
Soyons clairs : les exemples affluent de situations locales où certains maires des communes les plus modestes, les cadres et agents concernés « ne comprennent rien » aux subtilités et à la complexité des modalités de mutualisation qui leur sont présentées et qu’ils doivent in fine accepter. Les experts et cabinets de conseil mobilisés sur ces projets ayant d’ailleurs parfois tendance à rendre encore plus illisibles les alternatives envisageables ! Ce qui vient évidemment interroger la pérennité de solutions qui n’auront pas été réellement co-construites avec ceux qui les mettront concrètement en œuvre… ou non.

Un enjeu de gouvernance, de management et de changement de culture

Les retours d’expériences des mutualisations sont éclairants. Ils rejoignent ce que l’on sait de toutes les démarches de rapprochement et/ou de fusion d’organisations : l’une des conditions clé essentielles de la réussite est l’adhésion sociale et humaine aux objectifs poursuivis et aux solutions retenues. Dans ce domaine comme dans d’autres, la qualité de l’intégration porteuse d’efficacité dépendra étroitement de la qualité du management de la démarche de rapprochement des ressources et services jusqu’alors distincts. Autrement dit, ce qui décidera du succès du projet relève moins de facteurs techniques, juridiques et financiers que de facteurs humains.Il convient, par conséquent, de prendre pleinement en compte le fait que la structure intercommunale et les communes sont, à un moment donné, parcourues de principes, de valeurs, de systèmes de relations, de modes de management qui en font des ensembles vivants qu’on ne peut impunément bousculer. L’anticipation et la préparation de la recomposition de ces entités doivent donc être conduites avec la plus grande attention. Car cette « transformation » suscite bien évidemment des attentes mais aussi des craintes légitimes des acteurs « impactés », parfois de manière importante et anxiogène.

CE QU'IL FAUT FAIRE Six leçons à retenir en matière d’association des acteurs concernés par un schéma de mutualisation 1) Veiller au bon niveau d’information en amont des acteurs sur les finalités et la mise en œuvre des changements que sont susceptibles de générer les projets de mutualisation. 2) Identifier les groupes d’acteurs et qualifier leurs positionnements a priori par rapport à la démarche de mutualisation. 3) Élaborer des stratégies d’information/consultation/concertation différenciées suivant les groupes d’acteurs concernés et leurs attentes et/ou craintes par rapport au projet. 4) Accorder une importance à la qualité de l’organisation, de l’animation et des contenus des réunions d’information, de consultation et de concertation tout au long de la démarche. 5) Ne pas laisser les experts prendre le pouvoir dans les réunions du projet, mais ne pas considérer leurs apports comme secondaires pour faire évoluer la culture des acteurs impactés. 6) Conduire une démarche qui donne toute sa place à des innovations de mutualisation propres à tel ou tel métier et donne aussi à voir une ambition de fusion plus globale.

Respecter des étapes

Il s’avère donc indispensable de respecter des étapes incontournables et progressives, allant de la découverte réciproque jusqu’à l’apprentissage d’un nouveau « vivre ensemble ». Des initiatives visant à apprendre aux élus et aux agents à se connaître et à partager pour favoriser le métissage des cultures devraient, dans cette perspective, être envisagées. Cette recherche de la convergence sociale et culturelle devrait conduire à croiser les valeurs professionnelles des acteurs concernés, en partageant les pratiques propres aux « façons d’être et de faire » de chacune des collectivités concernées.À cet égard, les démarches de certaines intercommunalités, ayant cherché à « donner envie » en installant des coopérations positives ponctuelles sur des sujets d’intérêt commun à tel ou tel service, sont extrêmement intéressantes. En effet, l’enjeu n’est pas seulement que le schéma de mutualisation soit adopté, il est aussi que le changement que suppose sa mise en œuvre réussie soit réellement intégré par les acteurs concernés, élus ou agents. Conduire une démarche de mutualisation revient ainsi à manager un changement dont le sens est aussi sinon plus important que le processus lui-même et le seul « contenu » du schéma.

EXPÉRIENCE Une démarche de mutualisation orientée résultat Dans cette intercommunalité ayant déjà l’expérience de mutualisations de certains services avec la ville centre, l’élaboration du schéma de mutualisation a donné lieu à une préparation approfondie, qui a permis de concevoir un parcours propice au changement, tout en sécurisant les différentes étapes de mutation. Dans un premier temps, il s’est agi de structurer une démarche projet largement partagée par l’ensemble des acteurs concernés (élus, cadres et agents). Un protocole sous forme de charte de concertation a été travaillé pour définir les règles et modalités de la conduite des travaux devant aboutir à un schéma de mutualisation sur cinq ans. Ensuite, un temps fut consacré à partager un socle commun sur lequel construire la nouvelle organisation des services de la communauté et des communes, en affirmant un certain nombre de valeurs et de principes que celles-ci devront respecter. La troisième étape a eu pour objet de reprendre l’ambition du projet de territoire et d’examiner de manière concertée comment les éventuelles mutualisations devraient contribuer à sa mise en œuvre. De là fut tiré ce que devait être – à terme – l’organisation cible de la communauté et des communes membres sur les champs de compétences, mais aussi sur les responsabilités fonctionnelles des structures locales et, en complément, les principes clés de gouvernance, de management et de partenariat entre elles. Des séances de travail entre élus et entre cadres et agents de l’Établissement de coopération et les communes furent alors consacrées à mesurer l’écart entre la situation d’origine (actuelle) et la cible, afin d’appréhender le chemin à parcourir. C’est sur la base de ce constat partagé que furent coproduits entre élus et personnels les éléments d’un « plan de transition » comprenant une dizaine de « projets de progrès » sur les modes d’organisation et de fonctionnement « ensemble ».

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