empreinte
© maxkabakov
Article publié le 20/10/2014 - Mis à jour le 03/05/2016
Au commencement était l'open data, démarche visant à rendre librement accessible et réutilisable par le citoyen une information publique brute. Au niveau national, elle se place dans le prolongement de la loi n° 78-753 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public, qui avait structuré une première fois l'exercice du droit d'accès aux documents administratifs.
Au niveau local, son ascendance se situerait davantage du côté de la loi n° 92-125 relative à l'administration territoriale de la République et de la loi n° 2002-276 relative à la démocratie de proximité, qui avaient érigé l'information des citoyens (et de l'opposition) en composante fondamentale de la démocratie locale. Notons incidemment que cet open data, si elle profite directement aux citoyens, devrait bénéficier indirectement aux collectivités elles-mêmes, via les exigences nouvelles qu'elle porte mais aussi les gains parfois peu anticipés qu'elle génère (transversalité améliorée, qualité en hausse de la donnée...).
La data discovery est, elle, une démarche fondée sur l'utilisation de nouveaux outils techniques permettant de tirer de nouvelles perspectives et analyses de l'exploitation de données brutes. Gestion dynamique des filtres, recherches facilitées, traductions cartographiques, possibilité de croiser des données tirées de plusieurs origines (y compris des fichiers plats) à partir d'un référentiel commun... Pas besoin d'être un geek biberonné aux tableaux croisés dynamiques pour apprécier l'intérêt de la chose.
Pas besoin d'être un geek biberonné aux tableaux croisés dynamiques pour apprécier l'intérêt de la chose.
L'open data discovery (ou ODD, dans la suite de notre propos), ce serait donc une exploitation optimale et résolument moderne par les citoyens des informations publiques brutes que l'on mettrait à leur disposition. Ils pourraient ainsi se pencher sur la structure des aides publiques versées, l'évolution des effectifs, ou encore le taux de renouvellement des prestataires, et en tirer des observations plus ou moins constructives à l'attention des décideurs locaux.
L'ODD, c'est la transparence sans le flou, la méthode avec la matière. Pure fiction d'anticipation diront certains. En cette année 2013 qui devrait voir une île de Los Angeles livrée à l'anarchie et à la violence ((Carpenter John, Los Angeles 2013, Paramount Pictures, 1996.)), une telle réponse ne manque pas de sel.
L'open data 2.0 (déjà ?!)
En offrant des données libres et publiques au plus grand nombre, l'open data doit bien sûr favoriser l'émergence de nouveaux services autour des TIC mais surtout permettre, en théorie, de rendre l'action publique plus transparente. Dans la pratique, cet objectif peut se heurter à deux types de difficultés. Dans la compréhension des données d'abord, le citoyen sans véritable connaissance de la « chose publique » sera bien incapable d'exprimer une opinion face à ces informations. C'est là fondamentalement un problème d'éducation civique.
Du point de vue technique ensuite, sans outil approprié, le citoyen éprouvera des contraintes pour récupérer, traiter et surtout interroger l'information. C'est à ce type de blocages que les logiciels de data discovery peuvent apporter des réponses.
Très concrètement, aujourd'hui, les portails de diffusion d'informations publiques de la vingtaine de collectivités territoriales précurseurs en la matière semblent hésiter entre deux voies. Un premier mode de présentation, les données brutes, se compose de tableaux, de longues listes de chiffres en colonnes sous différents formats informatiques. Une grande liberté est ainsi laissée à l'internaute pour récupérer toute l'information qu'il souhaite ((Pour exemple, les dix principes de l'open data de Montréal (http://donnees.ville.montreal.qc.ca/demarche/dix-principes/) : des données complètes, permanentes, primaires...)), mais est-il donné à tout le monde de se repérer dans cette orgie de données et surtout de savoir les faire parler ? Un second mode de présentation, les données préformatées, privilégie lui l'intelligibilité de l'information.
En ouvrant le site d'open data du conseil général de Saône-et-Loire, son président précisait utilement : « À quoi sert-il d'ouvrir des données brutes dans des tableaux Excel que personne ne peut comprendre ni même télécharger ? » ((Acteurs Publics, février 2013, p. 53 www.opendata71.fr)). Un respectable souci de rendre digestes et compréhensibles des milliers de données austères et barbares, mais avec une tentation certaine de présenter des informations orientées. Même la référence en la matière, les balanced scorecards de la municipalité de Charlotte aux États-Unis ((http://charmeck.ci.charlotte.nc.us/CITY/CHARLOTTE/BUDGET/Pages/Performance % 20Management % 20and % 20Strategic % 20Planning. aspx)), mis en œuvre depuis 1996 (!), ne peut échapper de temps en temps à un procès d'intention lorsque la présentation des données évolue.
L'ODD permettrait de donner aux administrés un pouvoir non plus théorique mais effectif.
L'ODD permettrait de donner aux administrés un pouvoir non plus théorique mais effectif : celui de disposer non seulement de l'information, mais surtout d'une information structurable par (presque) tous et en toute autonomie. Un exemple. Parmi les informations proposées par les portails, on trouve facilement sous format Excel des informations relatives à leurs BP et leurs CA sur plusieurs exercices, des tableaux ou des listes recensant des données chiffrées sur les dépenses et les recettes par nature et par fonction. Sans outil de data discovery, ces éléments apparaissent abscons, illisibles et donc inexploitables. Mais, avec un outil approprié, les chiffres deviennent compréhensibles, attrayants et suscitent même des réactions, plus encore quand c'est le citoyen qui est à l'origine de leur organisation et de leur croisement entre eux ou avec des données externes (démographiques, sociologiques, économiques...).
Lire aussi : Quand les collectivités territoriales s'emparent de l'open data
Un contrôle restructuré des collectivités
On pourrait voir dans cet avènement prochain de l'ODD l'achèvement d'une double translation dans le contrôle exercé sur le secteur public local, dans sa responsabilité comme dans son objet. Il y a trente ans, la supervision des collectivités, tout juste émancipées par l'acte I de la décentralisation, par les représentants de l'État, priorisait la dimension juridique de leur activité : en disproportionnant les sanctions afférentes à une erreur de droit et à une erreur de gestion (annulation du budget voté ou marché passé par le juge administratif d'un côté, observations de la chambre régionale des comptes de l'autre...), la représentation nationale avait clairement défini ses priorités en la matière.
Aujourd'hui, des séquences en partie déconnectées (professionnalisation des directions juridiques des collectivités, essor de la critique de l'impôt et par incidence de son emploi, élargissement jurisprudentiel de la recevabilité de l'intérêt à agir, RGPP hier et MAP aujourd'hui, loi n° 2001-1248 interdisant aux CRC le contrôle d'opportunité, développement des associations de contribuables et évolution générale du comportement des citoyens décomplexés dans la protection de leurs intérêts particuliers...) ont conduit d'une part à une « socialisation » (au sens de désétatisation sans privatisation) informelle de la responsabilité du contrôle des collectivités et d'autre part à un rééquilibrage entre les enjeux juridiques et financiers de cette mission en faveur de ces derniers.
L'ODD illustre bien cet avatar moderne du contrôle des décideurs locaux.
L'ODD, en permettant aux citoyens d'exploiter les données notamment financières des collectivités, se retrouve donc à l'intersection de ces deux trajectoires et illustre bien cet avatar moderne du contrôle des décideurs locaux. Vous aimiez le préfet tatillon ou encore l'ancien conseiller d'État à la retraite épluchant vos délibérations à la recherche de tout défaut de juridicité ? Vous adorerez l'association des contribuables creusant vos comptes administratifs et produisant chaque année une cartographie thématique et géographique des subventions versées, ou bien un listing des prestataires inamovibles...
Alors que l'opposition locale critique systématiquement l'opportunité des choix politiques ou de gestion, alors que la CRC ne peut plus le faire depuis plus d'une décennie comme nous l'avons rappelé, il n'est pas malheureux de contempler un essor d'un contrôle citoyen luttant enfin à armes égales. Enfin, à armes égales, si et seulement si les collectivités se préparent au mieux à ces futurs échanges avec nos administrés : il serait du plus mauvais effet de ne pas être aussi bon que les citoyens en la matière. Cet aiguillon vertueux nous impose incidemment de nous pencher très sérieusement sur la problématique de la qualité de nos données, aujourd'hui encore sous-estimée.
« N'ayez pas peur »
Aux détracteurs de l'ODD [voir encadré], nous souhaiterions opposer une réponse en deux temps. Tout d'abord, tout outil de participation, de contrôle ou d'opposition à la personne publique conduit mécaniquement à une surreprésentation d'une certaine population ou de certains profils. Nous vous renvoyons, sans malice aucune, à la sociologie des membres des CIQ ou autres instances de démocratie locale, à l'identité des initiateurs de recours administratifs en matière d'urbanisme, ou encore, soyons fous, au profil socio-professionnel et démographique de la représentation locale et nationale... C'est regrettable, mais inévitable. Tout l'enjeu pour la collectivité est de s'assurer que tout un chacun puisse avoir l'opportunité, s'il le souhaite, de se lancer dans cette démarche (en fournissant avec les données brutes un outil d'exploitation avec un manuel d'utilisation ?).
Ensuite, au risque d'emprunter ici une tonalité quelque peu martiale, citons la première phrase du deuxième amendement du Bill of Rights américain : « Une milice bien organisée étant nécessaire à la sécurité d'un État libre, il ne pourra être porté atteinte au droit du peuple de détenir et de porter des armes ». À l'heure de la société de l'information, les données libérées sont les munitions et les logiciels de data discovery les armes qui permettent d'en faire concrètement une menace potentielle pour tout décideur, local ou national, qui serait tenté d'abuser les citoyens.
Ne nous berçons pas d'illusions, la seule indépendance du juge administratif ou du magistrat financier ne saurait garantir l'intérêt général atemporel de l'intégralité des décisions prises par les personnes publiques. Et il n'est pas impensable que les citoyens participent, plus ou moins modestement, à l'équilibre des pouvoirs. Alexis de Tocqueville likes this !
Les données libérées sont les munitions et les logiciels de data discovery les armes qui permettent d’en faire concrètement une menace potentielle pour tout décideur qui serait tenté d’abuser les citoyens.
Sur ce point, qui peut encore prétendre que la mise à disposition d'une photocopieuse (payante) dans des archives municipales de la mairie mal éclairées et non chauffées, réponse formelle aux impératifs posés par la CADA, peuvent à l'heure du numérique continuer d'être une réponse satisfaisante au droit et surtout à l'exigence d'information des citoyens ? Naturellement, si l'absence de transparence est source de défiance (et quelle défiance !), la transparence décrétée ne solutionnera pas tout miraculeusement en la matière : si feu l'avant-projet de loi de décentralisation et de réforme de l'action publique précisait bien que l'accès aux données publiques « contribuera [...] au renforcement de la confiance des citoyens dans leurs élus », il ne peut être qu'un ingrédient de cette évolution souhaitable.
Lire aussi : États-Unis : L'open data c'est maintenant
Nous ne contestons donc pas les mauvais usages potentiels et les risques divers et variés de cette nouvelle ère, notamment la perspective d'une paralysie de l'action publique face à l'obligation permanente de se justifier : l'outil de l'un peut, on le sait trop bien, devenir aisément l'arme de l'autre (Confucius ? Non, Bruce Wayne ((Nolan Christopher, The Dark Knight rises, Warner Bros, 2012.))).
Mais nous préférons y voir le point de départ d'un certain renouveau de la démocratie locale, fondé sur la pédagogie et l'impossibilité de jouer sur le transfert de blâme et autres mécanismes ancestraux d'une politique locale et nationale partageant encore parfois avec Harry Houdini un goût prononcé pour la pénombre et de la diversion. C'est encore une fois incontestable : « Le besoin de contrôle de la sphère locale est appelé à se renforcer », comme l'a encore rappelé le premier président de la Cour des comptes ((Discours du 1er février 2013, La Semaine juridique - édition ACT, 2013, p. 135.)).
L'avènement de l'ODD peut être le pivot de ce contrôle qui serait à la fois autant renforcé que repensé.Une pure chimère ? Au sens premier du terme, incontestablement : l'ODD est clairement un hybride. Au sens second du terme, soyez-en assurés, ce n'est certainement pas un doux rêve : ne pas l'anticiper pourrait même devenir pour vous un cauchemar.
Reste néanmoins à savoir si une telle greffe prendra dans notre beau pays : il y a quelque chose de très (trop ?) anglo-saxon dans cette logique d'inciter ouvertement la société civile, individus isolés ou regroupés en association, à prendre le relais d'un État qui n'a plus les moyens d'exercer toutes ses missions, y compris ses plus fondamentales comme le contrôle et l'autocontrôle. Et en même temps, ne serait-il pas terriblement français d'entonner un "Aux armes (numériques), citoyens » ?
Shadow open data
Bien sûr, tout n’est pas rose. L’ODD pourrait être monopolisée par des groupes politisés ou technocratiques (ou, pire, les deux à la fois), formant ainsi des shadow cabinets modernes : elle s’apparenterait alors à une démarche peu démocratique puisqu’elle exclura de facto toute une partie de la population de cette nouvelle forme de contrôle, et par incidence d’influence, du secteur public local. Allons plus loin : l’orientation de l’ODD est même contraire à la philosophie de l’open data, puisqu’elle génère une fracture au sein de la population dans l’accès à l’information, distinction entre ceux qui n’auront que des données structurables et ceux qui pourront bénéficier de données structurées.
