Osez la redevance !

La Rédaction

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En France comme en Europe (1), le moteur tarifaire semble aujourd'hui tourner à plein régime, après avoir ronronné pendant des décennies. Des services publics traditionnellement gratuits redeviennent payants. Des grilles tarifaires sont remodelées, pour plus de justice (souvent) et un meilleur rendement (presque toujours). Le périmètre même de ce qui peut, économiquement, politiquement et juridiquement, être tarifé ne cesse d'évoluer. Ce recours accru aux redevances est aussi l'illustration des limites de l'impôt local. La tarifi cation croissante des services publics locaux est-elle une si mauvaise nouvelle pour le vivre ensemble ?

Lorsque vient l'heure de financer les services publics mis en oeuvre par sa collectivité, chaque maire ou président a le choix entre deux options :
- la redevance demandée à l'usager, bénéficiaire de premier rang mais pas exclusif de la prestation visée, les services publics étant par définition porteurs d'externalités positives (ou, dans une sémantique moins économique, d'un intérêt commun) ;
- l'impôt demandé au contribuable, qui n'en est pas toujours usager. Il présente l'avantage d'avoir été identifié par le législateur comme le financeur légitime de la collectivité.
Un tel arbitrage devrait être en chaque occasion âpre, argumenté longuement en assemblée délibérante ou réunion de quartier, et régulièrement remis en cause. Or, il n'en est rien : face au développement, tant quantitatif que qualitatif, des services publics et des besoins de financement afférents, la position des décideurs locaux semble avoir été pendant trop d'années aussi simpl(ist)e que celle des parlementaires français d'il y a un siècle : « le contribuable paiera ! ».

Souple et solide à la fois

La modestie persistante des ressources tarifaires trouve son fondement dans l'existence de filtres successifs, restreignant le périmètre d'intervention des redevances.
- Tous les services publics ne peuvent pas donner lieu à une contribution des usagers (filtre économique).
- Tous les services publics qui pourraient donner lieu à une contribution des usagers ne le doivent pas nécessairement, au nom de l'intérêt général qu'ils représentent (filtre politique).
- Toutes les contributions des usagers ne peuvent pas se faire par le biais d'une redevance (filtre juridique). Rappelons que, dans le cadre de la traditionnelle jurisprudence CE, 21 novembre 1958, « Syndicat national des transporteurs aériens », une redevance doit être « demandée aux usagers », « en vue de couvrir les charges d'un service public déterminé », et enfin « trouver sa contrepartie directe dans les prestations fournies ».
Mais l'importance de ces restrictions ne suffit pas à expliquer que la mobilisation du levier fiscal ait si souvent la préférence des décideurs locaux. Dans une perspective rationnelle du moins (2). En effet, si on la compare avec la taxe d'habitation, l'impôt local le plus symbolique, la redevance présente de nombreux avantages. Tout d'abord, la TH est particulièrement inéquitable, étant dégressive par rapport aux revenus pour la moitié la plus favorisée des foyers fiscaux (3). Ce constat d'injustice peut être non seulement étendu aux autres impôts locaux acquittés par les ménages (taxes foncières, droits de mutations, taxe d'enlèvement sur les ordures ménagères), mais aussi aux dotations perçues par les collectivités, financées par les contribuables nationaux via un panier fiscal tout aussi critiquable (impôt sur le revenu, taxe sur la valeur ajoutée). À l'inverse, les redevances sont potentiellement en accord avec la capacité contributive de l'usager, au regard des possibilités offertes en matière de tarification sociale par la loi (4) et la jurisprudence (5). Ensuite, si la taxe d'habitation propose de réelles possibilités de modulation de son assiette (6) et de son taux (7), cette souplesse n'est que relative quand on la compare à la liberté dont disposent les exécutifs locaux en matière de redevance.
Naturellement, certaines restrictions ont là aussi été posées par la loi et la jurisprudence, mais elles restent fondées sur le bon sens et tendent avec le temps à s'assouplir, dans une logique de réelle libre administration. L'arrêt CE, 16 juillet 2007, « Syndicat national de défense de l'exercice libéral de la médecine à l'hôpital » a modifié le référentiel du plafonnement des redevances en adoptant non plus le coût pour la collectivité mais le gain pour l'usager : ainsi, la mise en place d'une tarification sociale n'implique plus nécessairement un déficit de financement pour le service public concerné.


La mauvaise réputation

Potentiellement plus juste et plus souple, la redevance devrait donc sur le papier être plébiscitée par les décideurs locaux. Ce n'est pas le cas, car il semble que les redevances soient victimes de prénotions, souvent infondées, qui poussent les élus à préférer le confort du levier fiscal.
- Leurs coûts de gestion seraient toujours supérieurs à ceux des impôts locaux dont la charge relève de la Direction générale des finances publiques. Faux.
- Le produit attendu de la mise en place ou de la modulation d'une redevance serait nécessairement frappé du sceau de l'incertitude, contrairement aux impôts locaux et leurs bases prévisionnelles. Faux.
- La mise en place et l'évolution d'une grille tarifaire serait politiquement plus sensible (pour les administrés) et complexe (pour l'administration) que la simple mobilisation d'un levier fiscal qui bénéficiera toujours de l'onction parlementaire initiale. Faux.
- Enfin, et surtout, le recours aux redevances serait porteur, dans l'imaginaire collectif, d'une fragilisation du vivre ensemble : demander une contribution à l'usager d'un service, c'est restreindre la portée des services publics dont l'ensemble de la population est, dans la tradition française, le bénéficiaire, de premier ou de second rang, aujourd'hui ou demain. S'ajoute parfois la volonté de ne pas faire intervenir de transaction dans la mise en oeuvre d'un service public pour s'assurer de sa distinction, pour ne pas dire de sa préservation, vis-à-vis du secteur marchand.


L'impôt local remis en cause

Bien sûr, mobiliser une redevance, c'est faire un lien, extraordinairement simplificateur et nécessairement teinté d'idéologie, entre un service public et un bénéficiaire. Mais concrètement, ce lien est aujourd'hui déjà fait, et au sein même des ressources fiscales des collectivités, à travers les taxes locales dont le produit est, sémantiquement quand ce n'est pas budgétairement, affecté au financement d'une compétence précise.


Sur la décennie 2000, la part des impôts généralistes (taxe d'habitation, taxes foncières, taxe professionnelle) dans la fiscalité des collectivités est passée de 75 % à 65 % (8). Cette régression est, soulignons-le, autant due aux décisions nationales (taxes et impôts indirects transférées dans le cadre de l'acte II de la décentralisation) que locales (levier fiscal plus mobilisé sur les taxes que sur les impôts). Il s'agit là de l'avatar local de la réponse toute française à la critique de l'impôt, grandissante depuis les années 1970 : à défaut de baisser la charge fiscale comme dans d'autres pays, on flèche de plus en plus son affectation. Certains parleront de transparence, de pédagogie, de renouvellement du consentement à l'impôt. Il ne s'agit en réalité, ni plus ni moins, de la renonciation de la personne publique à la légitimité historique qui est la sienne de définir l'emploi de l'indispensable contribution commune, et par là les contours de l'intérêt général.


Un impôt égoïste ?

En plus de son injustice décriée depuis plusieurs années, le panier fiscal local se découvre au fil des ans un égoïsme de plus en plus affirmé. Le financement des collectivités se pense de moins en moins à travers des impôts généralistes, faisant de chacun de nous une somme de bénéficiaires potentiels de services publics, et non plus des citoyens.
Ajoutons que le législateur a prévu pour ces taxes locales des exonérations qui peuvent interpeller :
- pas de TEOM si votre habitation n'est pas dans une zone de collecte, quand bien même vous profitez du service public d'hygiène, de santé et de salubrité que cette taxe finance dans votre commune ;
- pas de versement transport pour une entreprise qui transporte ses salariés ou les héberge, quand bien même elle profite des externalités positives liées au réseau de transports en communes.
Si la logique tarifaire (le paiement conditionne la jouissance) peut être interprétée comme individualiste, que dire de cette logique fiscale déformée (la non-jouissance conditionne le non-paiement) ? N'est-elle pas encore plus porteuse d'une fragilisation du vivre ensemble ?
Dans la vieille crainte de la « transformation de la relation fiscale en relation marchande » (9), la redevance devait être la maladie, et l'impôt le vaccin. En l'état actuel du panier fiscal local et dans la trajectoire qui est la sienne, la redevance serait davantage un porteur sain, et la taxe le véritable vecteur.
La présomption irréfragable de redistribution et de solidarité de la fiscalité locale a donc vécu. Entre mobiliser un impôt général mais profondément injuste et à la souplesse relative, une taxe n'ayant d'impôt que le nom mais en aucun cas l'esprit, et une redevance restrictive mais équitable et appropriée pour peu qu'elle soit bien pensée, il semble que les préférences commencent à évoluer. La redevance peut être un « moyen indirect de redistribution » (10) que l'impôt local n'a pas su et ne peut plus être, sans ambitionner pour autant de s'y substituer : rien ne serait pire qu'un mouvement de balancier excessif qui nous mènerait à une surtarification, tout aussi porteuse de maux pour notre société. Mais nous en sommes encore très loin. Comme pour l'inflation, les excès éventuels (voire fantasmés) de la redevance ne doivent pas nous interdire d'envisager sa mobilisation dans des proportions plus conformes à son intérêt et sa pertinence.
De nombreuses collectivités commencent à revoir leurs grilles tarifaires en matière de cantines, de transports, ou d'accès aux équipements sportifs. Alors, rejoignez le mouvement ! Au regard des perspectives budgétaires, vous n'aurez de toute façon bientôt plus vraiment le choix. Autant s'y préparer dès à présent, en se posant les bonnes questions.

1. Dexia Crédit Local, Finances publiques territoriales dans l'Union européenne, 2011, page 8.
2. Dans la rhétorique wébérienne, les logiques rationnelles (par rapport aux valeurs ou aux fins) s'opposent aux logiques traditionnelles et affectives.
3. Conseil des prélèvements obligatoires, La fiscalité locale, 2011, pages 399 et suivantes.
4. Loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l'exclusion.
5. CE, 10 mai 1974, Denoyez et Chorques et 29 décembre 1997, Commune de Gennevilliers et Commune de Nanterre.
6. La loi de finances initiale pour 2011 a notamment permis une plus grande finesse dans la mise en oeuvre des différents abattements.
7. Dans certaines limites bien connues : taux plafond et liaison des taux.
8. DGCL, Guide statistique de la fiscalité directe locale, éditions 2001-2002 et 2010.
9. Bouvier Michel, Introduction au droit fiscal général et à la théorie de l'impôt, LGDJ, Systèmes, 2010 (10e édition), page 16.
10. Long Martine, La tarification des services publics locaux, LGDJ, Systèmes, 2001, page 13.

Témoignage de Johanna Rolland (Adjointe au maire de Nantes, déléguée à l'Éducation et à la Jeunesse)
« Pour la ville de Nantes, la révision de la grille tarifaire des accueils périscolaires répondait à un enjeu d'équité sociale. La réforme votée en octobre 2010 par le conseil municipal, et entrée en vigueur le 1er janvier 2011, devait répondre à un triple objectif : améliorer la progressivité, simplifi er le système pour l'usager et maintenir le niveau des recettes pour la ville. En supprimant les effets de seuil entre chaque tranche de quotient familial et en permettant une meilleure répartition des usagers par tranche, cette réforme améliore la progressivité de la grille tarifaire et garantit une meilleure équité sociale entre les usagers. Elle permet également de développer la mixité sociale en garantissant un accueil accessible à tous. Le nouveau mode de calcul des tarifs permet de simplifier le système pour l'usager et les services de la ville ainsi que de maintenir le niveau des recettes. Le prix à payer par les familles varie entre 0,68 euro et 5 euros par repas, selon leur quotient familial, alors que le coût moyen d'un repas pour la ville se situe autour de 10,50 euros. Grâce à cette réforme, la tarifi cation est stable ou en baisse pour 90 % des familles et deux familles sur trois ont vu leur facture diminuer ».

Témoignage de Anne Delapierre (Directrice des Finances de la Coordination et du Numérique, conseil général de la Nièvre)
« Les transports scolaires sont un service essentiel à la population. Ils le sont peutêtre davantage encore sur un territoire rural tel que le nôtre, où les temps de parcours peuvent être longs et où de nombreuses familles ne disposent pas de véhicule. Or, les recettes issues des transports scolaires représentent jusqu'à aujourd'hui seulement 4 % du coût réel du service tandis que le conseil général de la Nièvre est confronté à des dynamiques budgétaires inquiétantes. Les taux de fi scalité sont par ailleurs déjà globalement plus élevés que la moyenne. C'est donc le recours au levier tarifaire qui semble le plus pertinent aujourd'hui. Précisément, le projet est de doubler le montant de la carte de transport scolaire pour les familles dont le revenu fi scal est supérieur à la moyenne départementale. L'objectif est double : sauvegarder le niveau et la qualité de service sans peser sur les plus précaires ».

À lire sur ce thème
- Services publics : on ne rase plus gratis, La Lettre du cadre territorial n° 432, 15 novembre 2011
- Les tarifs en quête d'équilibre, La Lettre du cadre territorial, n° 399, 15 avril 2010

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