Pas d'obsolescence programmée pour la loi SRU

Dans un récent entretien accordé au Journal du dimanche, Emmanuelle Wargon, ministre du Logement, de l’Égalité des territoires et de la Ruralité, assure que la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite loi SRU), qui impose aux communes un taux de 20 % ou 25 % de logements sociaux, sera pérennisée au-delà de 2025, sa date butoir. « L’obligation d’avoir 25 % de logements sociaux ne s’arrêtera pas en 2025, elle deviendra permanente. Certaines communes se disaient qu’il suffirait d’attendre quelques années pour diminuer l’ambition… Désormais, elles ne pourront plus jouer la montre, elles devront poursuivre leurs efforts jusqu’à atteindre l’objectif », affirme la ministre. Sur un plan législatif, cette pérennisation devrait intervenir dans le cadre du projet de loi 4D lors de son examen en conseil des ministres au cours du mois de mai.

280 communes encore « carencées »

Depuis 2000, la loi SRU fixe cet objectif aux communes de plus de 3 500 habitants (1 500 en Ile-de-France) de 20 % de logements sociaux d’ici à 2025, un taux relevé à 25 % en 2014, sauf dans les communes où l’atteinte de ce seuil est impossible. Emmanuelle Wargon précise qu’à l’avenir « il sera possible de moduler légèrement, à la hausse ou à la baisse, le rythme des constructions ». Un assouplissement contrebalancé d’un durcissement des sanctions « plus automatiques et plus dissuasives » en cas de non-respect des engagements et de « sanctions-planchers […] rehaussées en cas de récidive ».

Seules 47 % des communes concernées ont rempli leurs objectifs de développement de logements sociaux

Dans un rapport publié le 10 mars 2021, la Cour des comptes a mis le doigt sur le manque de mixité sociale dans les quartiers où prédominent les logements sociaux. Là aussi, la ministre anticipe, assurant que « demain […], les préfets pourront reprendre la main sur les attributions si les quotas ne sont pas respectés ». Encore faudra-t-il que lesdits préfets fassent leur révolution mentale et actionnent les leviers dont ils disposent déjà pour hausser le ton en termes de peuplement des quartiers. Le dernier bilan montre que seules 47 % des communes concernées ont rempli leurs objectifs de développement de logements sociaux, un pourcentage en légère augmentation. Parmi les 53 % qui restent encore en dessous des objectifs, 280 communes ont même été déclarées « carencées » et seront davantage sanctionnées.

Objectif : 250 000 logements en deux ans

Alors que l’écologiste Yannick Jadot estime que ce seuil devrait être relevé à 30 %, Emmanuel Wargon lui rétorque que cette volonté est incohérente avec ce que font les élus EELV à l’échelle des communes : « La majorité des maires écologistes élus l’an dernier, à Bordeaux par exemple, sont en train de refuser tous les permis de construire, y compris de logements sociaux ».

« Il est moins évident que l’article 55 ait significativement contribué à développer la mixité urbaine et sociale, objectif premier de la loi SRU »

Pour relever le défi, l’État s’est engagé à construire 250 000 logements sociaux en deux ans, alors que ce chiffre est tombé à 90 000 en 2020, du fait de la crise du Covid-19. Une forme de réponse à la Cour des comptes. « Le mécanisme de quotas prévu par l’article 55 a incontestablement eu un effet positif sur la production globale de logements locatifs sociaux dans les communes concernées. Selon le dernier bilan effectué pour la période 2017-2019, 210 737 logements sociaux, soit plus de la moitié des logements construits au plan national, l’ont été dans les communes soumises à la loi SRU » indique les sages de la rue Cambon. Avant d’ajouter qu’« il est moins évident qu’il ait significativement contribué à développer la mixité urbaine et sociale, objectif premier de la loi SRU ».

Le rapport de la Cour des comptes en neuf recommandations

- Préciser la doctrine concernant le mécanisme d’exemption et la gestion des reports d’une période d’engagement triennale sur l’autre afin de faciliter l’appréciation des critères par les préfets.
- Assurer, au niveau national, un meilleur suivi des contentieux relatifs à l’application de l’article 55 de la loi SRU.
- Développer le rôle d’expertise, d’appui technique et d’harmonisation en matière d’application de l’article 55 de l’échelon régional de l’État au profit des services déconcentrés départementaux.
- Améliorer les outils de recensement et de suivi des situations locales dans un objectif de simplification et de fiabilisation.
- Inscrire l’obligation de rendre compte de l’emploi des sommes issues des prélèvements SRU pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et les établissements publics fonciers (EPF), et donner à l’État la possibilité d’agir en cas d’usage non conforme des crédits.
- Préciser au niveau national les conditions de l’utilisation des moyens de l’État en cas de carence en assurant la diffusion des éléments de doctrine ainsi que l’information sur les expériences et les initiatives positives menées dans les différents départements.
- Établir une projection précise de l’identité et des caractéristiques des communes susceptibles de ne pas remplir leurs objectifs en 2025.
- Intégrer dans l’enquête annuelle de suivi de la mise en œuvre de l’article 55 de la loi SRU des indicateurs permettant de mieux apprécier l’évolution de la mixité sociale dans les communes concernées.
- Prévoir pour certaines communes une application différenciée du calendrier d’atteinte du taux de logements sociaux, dans un cadre intercommunal équilibré et en s’appuyant sur la signature d’un contrat de mixité sociale précis quant à ses objectifs et ses engagements et mobilisant l’ensemble des instruments dont disposent les signataires.

De Paris aux territoires, des bugs…

« La production globale de logements sociaux au sein de l’ensemble des communes soumises recouvre cependant de grandes disparités entre les régions et, au sein des différentes régions, entre les communes » poursuit le rapport. Par exemple, en région Provence-Alpes-Côte d’Azur, 79 communes sur 158 n’ont pas atteint l’objectif fixé pour la période. « Ces résultats différenciés sont significatifs des difficultés et des tensions rencontrées dans l’application de l’article 55 », selon la Cour.

« Indéniable », la prise en main du logement par les intercommunalités a et aura ses limites

Ces difficultés peuvent s’expliquer par la nature du dispositif, « à la fois centralisé et déconcentré, partagé entre les orientations et les directives fixées par l’État central et les importantes compétences d’application confiées aux services déconcentrés ». Les auteurs du rapport préconisent « un juste équilibre [à trouver] entre, d’une part, la cohérence globale du dispositif, avec une interprétation des textes et une harmonisation des pratiques établies à l’échelon national et, d’autre part, la nécessité de marges de manœuvre laissées au représentant local de l’État ».

« Intercommunaliser » la loi SRU ?

Devançant l’annonce ministérielle, le rapport invite à la poursuite du dispositif au-delà de 2025, comme prévu par le projet de loi 4D, inspirée des propositions de la Commission nationale SRU. Réalisé à la demande des membres de la Commission des finances du Sénat, le rapport leur a été présenté. Le sénateur Philippe Dallier, bon connaisseur du dossier, estime qu’un « simple prolongement de l’échéance ne peut être suffisant à résoudre les difficultés d’application, qui nécessitent la fixation d’objectifs territorialisés ».

« La loi SRU est basée sur la responsabilité des communes, c’est fondamental.

De son côté, François Adam, directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages au ministère de la Cohésion des territoires, partage l’essentiel des recommandations de la Cour des comptes à l’exception des recommandations 8 et 9. « Indéniable », la prise en main du logement par les intercommunalités a et aura ses limites : « la loi SRU est basée sur la responsabilité des communes, c’est fondamental. Il y a un dispositif d’intercommunalisation plus poussé, créé dans la loi Elan, mais aucun EPCI ne s’en est saisi », constate-t-il au sujet du contrat intercommunal de mixité sociale. « Le Gouvernement reste prudent sur ce point et je crois très peu probable que les propositions dans le projet de loi 4D aillent dans le sens d’une intercommunalisation plus grande, sauf peut-être sur la question de la contractualisation », affirme-t-il.