Pénurie de logements très sociaux : et si c’était la faute des métropoles ?

Séverine Cattiaux

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Pénurie de logements très sociaux : et si c’était la faute des métropoles ?

Excavator's bucket and shovel in front of skeleton reinforcing steel, armature, bar at construction site.

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Face au mal-logement et à la précarité grandissante des ménages, le programme « Logement d’abord » s’avère très en deçà des besoins. Pendant ce temps, dans les villes attractives, l’écart entre l’offre de logements très sociaux et les besoins continue de se creuser.

« Tant qu’on n’aura pas résolu la question de la production du logement très social, on restera avec des gens sans domicile fixe, ou qui se retrouvent chez des marchands de sommeil parce qu’ils n’ont pas de choix » met en garde Delphine Depaix, directrice des politiques sociales et urbaines à Emmaüs Habitat. Et l’enjeu est de taille. En 2020, encore près de 4 millions de personnes sont toujours mal logées ou n’ont pas de logement. À des niveaux divers, ce sont près de 15 millions de personnes qui sont concernées par la crise du logement, selon l’un des derniers rapports de la Fondation Abbé Pierre. La crise sanitaire n’a rien arrangé.

Collectifs et associations de lutte contre le mal-logement réclament avec force la réquisition de bâtiments vacants dans les métropoles

Le premier confinement et la période prolongée des élections ont gelé la construction du logement social et très social. Les expulsions locatives du parc privé à la fin de la trêve hivernale pourraient être importantes, redoute François Prochasson, vice-président en charge du logement social et du droit au logement à Nantes Métropole. Las de déplorer l’immobilisme des décideurs, des collectifs et associations de lutte contre le mal-logement réclament avec force la réquisition de bâtiments vacants dans les métropoles. Une piste, parmi d’autres, que des collectivités, comme Nantes Métropole, se disent prêtes à saisir, pour parer au plus pressé tout au moins. Car cette solution ne réglera pas le problème structurel de la production et de l’accès au logement très social en particulier dans les métropoles.

Lire aussi : Dispositif « Logement d'abord » : un changement de façade ?

La construction contrariée par plusieurs phénomènes

Il faudrait construire chaque année 60 000 logements très sociaux pour répondre aux besoins de la population, selon un rapport commandé par six associations du mal-logement, sorti en juin dernier. Avec l’ambition d’agréer 40 000 PLAI (prêt locatif aidé d’intégration) par an – les logements PLAI étant les logements les plus sociaux du parc social – l’objectif fixé par le gouvernement dans le cadre du plan « Logement d’abord » demeure insuffisant. En outre, en 2019, seulement 33 000 logements PLAI ont été agréés. Un bon cru, ceci dit, et même la deuxième meilleure année depuis 2000, se félicite le ministère de la Ville, qui impute ce succès au programme « Logement d’abord », dont le rôle consiste notamment à « activer » la production de logement abordable. Une activation de plus en plus laborieuse dans les zones tendues, où le coût de foncier devient prohibitif, les coûts de construction ayant augmenté, tandis que les aides à la pierre, les aides de l’État et des collectivités ont inversement diminué. Les exigences environnementales amènent aussi des surcoûts.

Paradoxe : il existe des logements sociaux et très sociaux et bon marché, désespérément vides, dans les communes moyennes

Implanté en Ile-de-France, le bailleur Emmaüs Habitat peine de plus en plus pour construire du PLAI. « Notre produit de prédilection, c’est le PLAI, et aujourd’hui nous sommes obligés de diversifier avec du PLS et du PLUS dans des opérations, sinon c’est très compliqué de réaliser une opération neuve, on a peu de fonds propres » explique Delphine Depaix. La loi de finances 2018 n’a pas arrangé les finances des bailleurs. À cet égard, ces derniers ont dû compenser la baisse des APL de l’État en créant la réduction de loyer de solidarité (RLS). Avec tous ces bâtons dans les roues, ce sont 50 000 logements sociaux qui n’ont pas vu le jour, se désespère l’Union sociale pour l’habitat (USH) dans un communiqué publié en novembre. Le paradoxe, pointe Carol Poméon, responsable développement à Habitat et Humanisme est qu’il existe des logements sociaux et très sociaux et bon marché, désespérément vides, dans les communes moyennes. Pour Carol Poméon, le problème du logement très social est au fond un problème d’aménagement du territoire. « On a vidé les territoires et tous les services se concentrent dans les métropoles qui attirent de fait les ménages précaires ». Le phénomène de métropolisation n’a pas fini de compliquer la tâche des bailleurs.

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Des logements « abordables » qui ne le sont plus

Autre effet négatif typique des secteurs tendus et fort dommageable pour les ménages précaires : l’augmentation des loyers PLAI. « Un PLAI sort aujourd’hui entre 5,70 euros du m2 et 6,20 euros du m2. Pour les logements très sociaux produits dans les années soixante-dix, on était autour de 3 euros du m2 » estime Audrey Blau, directrice à l’habitat à Nantes Métropole. De fait les loyers des logements très sociaux sont devenus trop élevés pour quantité de gens, en raison aussi de la stagnation des APL depuis des années, et toujours de la difficulté pour les bailleurs d’équilibrer des opérations. « 40 % des loyers des logements très sociaux sont aujourd’hui supérieurs au loyer plafond APL qui assure la solvabilisation des ménages » précise ainsi Dominique Hoorens, économiste, directeur des études économiques et financières de l’Union sociale pour l’habitat. Ce qui rend, par suite, intenable l’objectif de loger 25 % des ménages les plus pauvres du territoire dans des logements hors quartiers prioritaires, conformément à la loi égalité citoyenneté renforcée par la loi Elan.

« Plus un demandeur HLM est pauvre, moins il a de chance d’obtenir un logement »

Quant au programme de « logements très sociaux à bas niveau de quittance » lancé en 2013 visant à développer une offre nouvelle de « PLAI adaptés », il peine à décoller. En 2019, seulement 1 213 PLAI adaptés ont été agréés, deux fois plus qu’en 2017, selon un graphique du bilan du programme « Logement d’abord » de la Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (Dihal). Nantes Métropole en a financé tout au plus une vingtaine l’année dernière. Pour Audrey Blau, « la lourdeur des dossiers et de la mise en œuvre ne correspond pas à l’aide donnée par l’État pour créer ce type de logement ». Face à la paupérisation de leurs publics et des nouveaux demandeurs, les bailleurs sociaux ne restent pas les bras croisés. Depuis des années, ils cherchent à réduire le taux d’effort des ménages, en construisant plus petits, en isolant mieux les toitures et façades, en raccordant tant que faire se peut les immeubles au chauffage urbain, et en réhabilitant le parc existant. « On a essayé de faire des immeubles de moins de quatre étages sans ascenseur pour limiter les charges » cite encore en exemple Delphine Depaix. La palette des solutions est toutefois limitée.

Lire aussi : Les titres participatifs, instruments de financement des logements sociaux par les collectivités

Mobiliser les logements vacants

Force est de constater que le modèle du logement social bat de l’aile. En juin dernier, une enquête commanditée par six associations luttant contre le mal-logement en arrive à ce terrible constat : « Plus un demandeur HLM est pauvre, moins il a de chance d’obtenir un logement ». Pour remédier à cette situation, le collectif ne propose pas moins de quinze solutions devant permettre l’accès des ménages à faibles ressources, comme « rétablir le pouvoir solvabilisateur des APL », « expérimenter la quittance adaptée aux ressources du ménage », « créer un fonds régional de baisse de quittance HLM », « renforcer les conditions d’application du supplément de loyer de solidarité ». La mobilisation du parc privé à des fins sociales retient également l’attention de la Fondation Abbé Pierre. Selon le ministère du Logement, 1,2 million de logements sont structurellement vacants.

Entre janvier 2018 et juin 2020, 6 400 logements privés ont été captés par l’intermédiation sociale financée par l’État

Parmi eux, 200 000 logements seraient mobilisables en zone tendue en France, ceux-là mêmes que le gouvernement veut remettre sur le marché à travers « le plan national de mobilisation des logements et locaux vacants ». Une manne que vise également le programme « Logement d’abord » en promouvant le dispositif de l’intermédiation locative sociale. Ce système offre aux propriétaires la possibilité d’être solidaires des ménages très modestes tout en leur garantissant des revenus locatifs. « Un grand nombre des territoires ont inscrit la captation de logements privés pour l’intermédiation locative parmi leurs priorités » constate le dernier bilan du programme « Logement d’abord ». Entre janvier 2018 et juin 2020, 6 400 logements privés ont été captés par l’intermédiation sociale financée par l’État.

Nantes Métropole met les bouchées doubles
Pour sortir de l’ornière, Nantes Métropole vient de lancer un nouveau dispositif « unique en France » d’après la direction de l’Habitat. Dans le cadre de son troisième Plan local de l’habitat 2019-2025, elle s’engage à soutenir très fortement, chaque année, la construction de 25 % de logements très sociaux de sa programmation, soit quelque 450 logements. Ce gros coup de pouce évalué à 5 millions d’euros vise à garantir des loyers de sortie entièrement couverts par l’APL, pendant 40 ans, autrement dit la durée du prêt d’un bailleur. Malgré ces efforts, le rattrapage de la construction de logements très sociaux n’ira pas assez vite.
« La difficulté, c’est que la population précaire présente sur notre territoire augmente plus vite que la capacité de logements très sociaux qu’on a mise en place » observe, inquiet, François Prochasson. L’EPCI étudie donc la possibilité d’installer des préfabriqués, de modulaires rapides à construire, moins coûteux. L’adjoint se montre optimiste : « On sait faire à présent, on a du recul sur ce type de structures, qu’on peut bien entendu améliorer ». L’accompagnement social de ces publics pourrait être financé dans le cadre du programme « Logement d’abord ». Cela ne résout toutefois pas la question du foncier à trouver et du montage financier. Et l’adjoint compte sur l’aide à la pierre de l’État pour boucler le plan de financement. Ce qui n’est pas encore gagné.

La réquisition de bâtiments vides n’est plus une option

En l’état de pénurie criante de logements très sociaux, la réquisition des logements et de bâtiments vacants n’est plus une option. La situation de la crise justifie l’application de l’ordonnance de réquisition de logements vacants ou inoccupés de 1945, clame l’association Droit au logement. Pour faire bouger les lignes, ici et là les associations prennent les devants. À la mi-décembre, des militants du DAL ont organisé, avec un collectif de travailleurs sociaux, une opération coup de poing à Grenoble pour venir en aide à une cinquantaine de mal-logés.

Ils ont investi un immeuble vacant dans une ancienne cité du quartier de l’Abbaye. Propriété de l'établissement public foncier local du Dauphiné, le bâtiment doit être réhabilité. Seulement, depuis plusieurs années, les locaux sont vides et visiblement chauffés, ont découvert les militants en pénétrant dans les lieux.

L’absence notoire de volonté politique de certains élus explique aussi la pénurie de logements très sociaux en France

Bien entendu, pour des raisons de sécurité, les élus ne peuvent laisser faire tout et n’importe quoi. C’est pourquoi, Nantes Métropole, les bailleurs et de nombreux partenaires, s’attellent, pour leur part, à un travail de repérage d’immeubles et de bâtiments vacants en vue de les reconvertir en logements très accessibles pour une durée de trois, cinq, dix ans, selon le devenir de ces bâtiments. François Prochasson ne doute pas du soutien de l’État, d’autant que cette solution est préconisée dans le nouveau pacte national pour la relance de la construction durable. « On est en discussion avec l’État, commente-t-il, pour nous accompagner sur une politique qu’on est en train de construire, pour réagir rapidement à cette situation » lance l’adjoint.

La loi SRU contournée par les communes

Il ne faut enfin pas se voiler la face, l’absence notoire de volonté politique de certains élus explique aussi la pénurie de logements très sociaux en France. Le rapport triennal sur la loi SRU publié début décembre par la Fondation Abbé Pierre est éloquent. Beaucoup trop de communes encore ne remplissent pas leur quota de 30 % de logements très sociaux, et pas des moindres puisqu’il s’agit de Marseille, Lyon, Aix-en-Provence, qui n’ont pas construit suffisamment de PLAI sur cette période.

Les carences « qualitatives » ne sont pas toujours sanctionnées par les préfets, s’offusque l’association

La Fondation Abbé Pierre déplore le contournement de la loi dans un certain nombre de communes, qui abusent de la construction de PLS, autrement dit de logements bien peu sociaux, à l’instar de Canohès dans les Pyrénées-Orientales, Antony dans les Hauts-de-Seine, Mandres-les-Roses dans le Val-de-Marne, Cannes, Aix-en-Provence, Villefranche-sur-Mer. Ces carences « qualitatives » ne sont pas toujours sanctionnées par les préfets, s’offusque l’association. « Les préfets manquent souvent de sévérité, puisqu’ils n’ont proposé à la carence que 7 des 82 communes ayant bafoué leur seul objectif qualitatif. »

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