Petite enfance : le recours croissant à la gestion déléguée du service public

Le choix d'un mode de gestion des services publics locaux est directement lié au souci de bonne utilisation des deniers publics. Il n'existe pas a priori de bon ou de mauvais mode de gestion : l'essentiel est de rechercher le plus adapté à la taille et à la nature du service public, aux infrastructures existantes ou à réaliser, à la souplesse opérationnelle du service, aux objectifs managériaux visés, notamment en termes de personnel, et aux partenariats potentiels. Dans le secteur de la « petite enfance », par-delà les finalités premières de l'accueil des jeunes enfants que sont leur bien-être et la qualité du service, il s'agit de rester dans l'analyse économique factuelle.

La montée en puissance des « DSP crèches »

Depuis 2004 et l'ouverture des financements de la branche famille de la Sécurité sociale aux sociétés privées, un nombre croissant de collectivités ont recours à la gestion déléguée du service public de la petite enfance. Selon les entreprises de crèches, elles s'engagent dans cette voie essentiellement pour deux raisons : maîtriser l'évolution des charges salariales et optimiser le taux de remplissage des crèches existantes, à défaut de créer de nouvelles structures.

En effet, le mouvement d'externalisation du financement et de la gestion des crèches est concomitant à la réforme du mécanisme de financement de la petite enfance engagé par la CNAF. La mise en place de la prestation de service unique (PSU) en janvier 2002 avait ainsi pour objectif, outre la promotion de la mixité sociale des publics accueillis, d'accroître le taux d'occupation, augmentant de facto les exigences en termes de gestion.

Dans ce contexte, pour rentabiliser les investissements et la gestion des structures d'accueil de la petite enfance, les entreprises de crèches comptent avant tout sur la PSU délivrée par les CAF et sur les subventions des collectivités. En 2010, les CAF sont les premiers financeurs des crèches puisqu'elles prennent en charge 45 % du coût de fonctionnement (33 % au titre de la PSU et 12 % au titre du CEJ). Elles arrivent devant les collectivités, qui en financent 33 %, et certaines entreprises pour les enfants des salariés. Les familles financent, quant à elles, 12 % du coût de l'accueil, part qui, compte tenu du contexte économique et des évolutions sociologiques, diminue.

Les CAF sont les premiers financeurs des crèches dont elles payent 45 % du coût de fonctionnement.

Or, si les économies d'échelle sont réelles, le marché de l'emploi dans un secteur en tension et l'accroissement des contraintes législatives et réglementaires engendrent parallèlement une augmentation des coûts de fonctionnement des structures d'accueil de la petite enfance (professionnalisation des métiers, plages d'ouverture, normes sanitaires et sociales, hygiène, sécurité, prévention, diététique...). Résultat : quand elles n'augmentent pas, les subventions versées par les collectivités stagnent, loin des promesses fréquentes de baisse progressive des contributions.

Bénéfices indus ou raisonnables

Mais in fine, ces compensations octroyées par les collectivités ne conduisent-elles pas à la réalisation de bénéfices « indus » ? Il s'agit ici de recadrer ce que d'aucuns qualifient de niveau de « bénéfice raisonnable » en matière de prestations d'accueil de la petite enfance. Quatre textes européens font référence, si l'on considère l'accueil de la petite enfance comme un service social d'intérêt général (SSIG) :

- la communication 2012 C 8/02 de la Commission relative à l'application des règles de l'UE en matière d'aides d'État. Elle n'a pas un caractère normatif, mais présente certaines notions de manière claire et synthétique ;

- le règlement n° 360-2012 du 25 avril 2012 qui complète le règlement de minimis n° 1998-2006 du 15 décembre 2006 en définissant un cadre spécifique aux aides de faible montant accordées aux entreprises fournissant des services d'intérêt économique général (SIEG) ;

- la décision 2012/21/UE du 20 décembre 2011 remplaçant la décision 2005/842/CE sur l'exemption de notification de certaines compensations de service public constitutives d'aides d'État ;

- le document 2012/C/8/03 relatif à l'encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensations de service public.

Ce corpus de textes est généralement dénommé « Paquet Almunia-Barnier ».

Si l'on considère le service d'accueil de la petite enfance comme une prestation économique banalisée, la CRC de Basse-Normandie nous aide à appréhender ce qu'est le niveau de TRI (voir encadré) acceptable. Dans une première décision (saisine # 09.1411.18.009), elle est en effet d'avis que, du point de vue de la collectivité publique, un TRI ressortant à environ 8 % « traduit un équilibre financier acceptable » pour une durée du projet de 13 ans alors que dans une deuxième décision (saisine # 09.1411.18.006), un TRI de 17 % semble élevé pour un projet d'une durée de 30 ans.

Un contrôle nécessaire

Dès lors, la collectivité ayant délégué un service public doit, dans un souci de bonne administration, contrôler au plus près la bonne exécution et gestion du service de prestation d'accueil de la petite enfance. À cet égard, la loi oblige le délégataire à se soumettre à toutes opérations de contrôle et d'investigations sur place et sur pièces de tous éléments techniques et comptables concourant à la gestion du service public délégué. Ce contrôle est effectué par la collectivité délégante et par tout représentant mandaté par elle à cette fin.

Ces contrôles et investigations peuvent se dérouler selon plusieurs modalités :

- annuellement, au fil de l'eau pour assurer le suivi du contrat de gestion déléguée ;

- ponctuellement, en cours de contrat, pour accompagner une révision quinquennale, un changement de réglementation qui bouleverse l'économie du contrat, répondre à une demande des usagers, pour mesurer l'application d'une clause de rencontre, etc. ;

- en fin de contrat, pour préparer le renouvellement de la convention ou la reprise en régie du service.

L'objectif de ces diligences est d'abord d'avoir une opinion (voire un pouvoir de coercition) sur la base des coûts engagés pour le fonctionnement de services dédiés à la petite enfance, ensuite de maîtriser l'évolution du niveau de rémunération exigé par le délégataire.

Au-delà de ces considérations strictement économiques se pose néanmoins fondamentalement la question de la dissociation de la gestion et des finalités premières de l'accueil des jeunes enfants que sont le bien-être de l'enfant et qualité du service. Mais ceci est un autre débat...

Une notion encadrée
Le bénéfice raisonnable est déterminé dans le « Paquet Almunia-Barnier » comme le taux de rendement du capital qu'exigerait une entreprise moyenne s'interrogeant sur l'opportunité de fournir le service d'intérêt économique général pendant toute la durée du mandat, en tenant compte du niveau de risque. Le taux de rendement du capital est défini comme le taux de rendement interne (TRI) que l'entreprise obtient sur son capital investi pendant la durée du mandat. Le niveau de risque dépend du secteur concerné, du type de service et des caractéristiques de la compensation. Un taux de rendement du capital qui ne dépasse pas le taux de swap applicable majoré d'une prime de 100 points de base est considéré comme raisonnable. Le taux de swap applicable est celui dont la maturité et la monnaie correspondent à la durée et à la monnaie du mandat. Lorsque l'accomplissement du service d'intérêt économique général n'est pas lié à un risque commercial ou contractuel important, en particulier lorsque le coût net occasionné par la prestation du service d'intérêt économique général est, pour l'essentiel, intégralement compensé a posteriori, le bénéfice raisonnable ne saurait dépasser le taux de swap applicable majoré d'une prime de 100 points de base.
Lorsque, en raison de circonstances particulières, il n'est pas approprié de recourir au taux de rendement du capital, les autorités publiques peuvent, pour déterminer le niveau du bénéfice raisonnable, se fonder sur d'autres indicateurs de bénéfice, tels que le rendement des capitaux propres moyen, le rendement du capital employé, le rendement de l'actif ou la marge d'exploitation. On entend par « rendement » les bénéfices avant intérêts et impôts pour cet exercice.
De plus, ce bénéfice raisonnable peut être modulé par des critères incitatifs liés notamment à la qualité du service fourni et aux gains d'efficience productive et permettant une répartition équilibrée des gains réalisés entre l'entreprise et l'État membre et/ou les utilisateurs.