Projet de territoire : un dispositif ambitieux

La mutualisation n’est pas qu’un objectif financier, avec ses éventuelles économies d’échelle et, surtout, ses effets sur le futur coefficient de mutualisation. Elle est surtout la construction d’une administration, la formation d’une synergie : bref, un outil inséparable de la construction politique du territoire.

Un outil inséparable du projet

À ce titre, les bons outils d’un territoire ne sont pas ceux d’un autre territoire, selon les rapports avec la ville-centre, selon les besoins des autres communes, selon l’existence de centres administratifs ventilés, ou non, sur le territoire, selon les choix des élus, selon les enjeux portés par ceux-ci… Dans ces conditions, c’est peu de dire qu’un bon projet de mutualisation implique du sur-mesure. Prenons trois cas de mutualisation intégrale avec administration unique : Reims, Strasbourg et Haguenau. Même dans ces trois cas, avec des résultats qui peuvent sembler comparables (une administration unique avec la ville-centre), ce sont trois solutions juridiques très différentes qui ont été choisies avec, notamment, des relations différentes avec les autres communes de la communauté. Tout doit donc partir des besoins de la communauté, et c’est ensuite que peut intervenir le juriste. Il faut alors être imaginatif.

Vices et vertus du sur-mesure

La base juridique, tout le monde la connaît désormais : fausse mutualisation ascendante désormais limitée ; mutualisation par mise à disposition des services communautaires ; services communs dont le régime a, fort heureusement été simplifié par la loi Maptam de janvier dernier. Reste : - qu’il y a diverses manières de jouer avec ces dispositifs juridiques ; - que ces solutions gagnent très souvent à être complétées par d’autres outils (groupements de commandes et/ou centrales d’achats ; usage des outils du droit de la fonction publique ; diverses conventions prévues par le droit de l’intercommunalité ; parfois ententes ou SPL)… afin d’aboutir à un vrai sur-mesure mais aussi d’intégrer des demandes spécifiques qui, souvent, sont formulées par les communes ;

Tout doit partir des besoins de la communauté, et c’est ensuite que peut intervenir le juriste. Il faut alors être imaginatif.

- que ces dispositifs peuvent se révéler bloquants ou non selon l’organigramme choisi, selon la culture des agents, selon qu’apparaissent ou non des difficultés en termes de statuts et de régimes indemnitaires (pour lesquels les questions s’avèrent souvent plus multiples qu’il ne le semble de prime abord), selon le degré d’esprit communautaire qui unit ou désunit les élus, etc. En pareil domaine, trop de simplicité conduit en général au simplisme et à la frustration de nombreuses communes, surtout périphériques… Mais attention : trop de complexité conduit à des usines à gaz qui finissent par « plomber » le projet ! Tout est dans le dosage.

La valse à trois temps

Dès lors, usuellement, se danse une valse à trois temps. Dans un premier temps, chacun demande des solutions simples et opérationnelles. Logique. Puis il est usuel qu’à chaque difficulté, ce soient les élus et les cadres qui s’engouffrent dans les solutions sur mesure, un outil spécifique répondant à chaque nouveau problème. Puis vient le dernier temps de la valse. Celui où il faut élaguer. Simplifier. Rationaliser. Pour ne garder dans le « mix » retenu des outils spécifiques que lorsque cela s’avère réellement nécessaire et opérationnel, afin que la mutualisation soit réellement à la fois sur mesure et opérationnelle. En attendant que cet outil soit à adapter, quelques années après…   Françoise Hottin, DGA de la communauté de communes d’Erdre et Gesvres  « Une charte de mutualisation » « D’une réflexion commune engagée en 2011 entre élus et DGS des communes et de l’intercommunalité est ressortie une évidence : la nécessité de s’engager dans la mutualisation en cohérence avec le projet de territoire visant la construction d’un espace de solidarité sur la base d’une démarche prospective intégrant la dimension RH. L’ambition : passer d’une intercommunalité de substitution (« faire à la place » des communes à travers les seuls transferts de compétences) à une logique – non exclusive mais complémentaire de la première et visant le « faire ensemble » – de coopération et de partenariat. À l’issue du mandat, a été conclue une charte de mutualisation afin de permettre aux nouveaux élus de s’engager dans un projet politique sur la base d’objectifs et de principes fondamentaux (efficacité et proximité du service à l’usager, équité et solidarité territoriales…) qui guideront l’action publique en matière de mutualisation. Cette charte prévoit également une méthode en démarche projet pour tout chantier de mutualisation, pour garantir la cohérence entre les choix stratégiques et la conduite opérationnelle des projets, et leur portage politique. »   André Pietrucci, DGS de Saint-Brieuc agglomération « Une trilogie stratégique » « La mutualisation est transversale à la trilogie stratégique composée : - du projet de territoire qui porte les défis des politiques publiques sur le bassin de vie ; - du pacte de solidarité financière et fiscale qui détermine le niveau d’allocation de ressources financières et de fiscalité acceptable pour tous les contribuables ; - du projet d’administration, qui est le cadre de référence stratégique de l’organisation structurelle des directions à mettre en place. La mutualisation est avant tout un état d’esprit et une composante managériale à considérer en permanence, pour faire muter dans le temps les ressources et l’organisation aux besoins du territoire, pour solidifier le couple communes-intercommunalité en recherche constante d’efficience accrue des politiques publiques, pour satisfaire aux exigences croissantes de valeur ajoutée de la part des administrés. »