Référendums : décider ou laisser décider...

Nathalie Milano

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Une collectivité peut décider de passer la main aux habitants. Selon qu'elle choisira tel ou tel type de référendum, la décision du « peuple » l'engagera ou pas.
Reposant sur la loi n° 92-125 du 6 février 1992, les référendums locaux décisionnels instaurés par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 ((Loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République.)) et les consultations locales – élargies à toutes les collectivités territoriales et aux EPCI avec la loi du 13 août 2004 ((Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.)) – constituent les nouveaux modes d’expression de la démocratie locale ((Ces textes sont codifiés aux articles LO.1112-1 à LO.1112-14 et R.1112-1 à R.1112-17 du Code général des collectivités territoriales (CGCT).)).Ils demeurent cependant encore soumis à de trop nombreuses contraintes politiques et de calendrier des échéances électorales pour être régulièrement utilisés par les collectivités. Leur emploi reste en effet marginal en France : plus de 10 % des référendums organisés sont « illégaux » et seulement 0,5 % des communes y ont déjà eu recours alors qu’aux États-Unis ou en Allemagne, ces instruments sont plébiscités par les collectivités et les électeurs.

Référendum consultatif et référendum décisionnel

Le référendum local permet au corps électoral de se substituer au conseil municipal pour prendre une décision sur une affaire communale. Il constitue une véritable décision et non un simple avis demandé à la population. L’assemblée délibérante d’une collectivité peut décider de soumettre à référendum tout projet de délibération relatif à une affaire de sa compétence. L’exécutif peut, seul, proposer à cette assemblée de soumettre à référendum local « tout projet d’acte relevant des attributions qu’il exerce au nom de la collectivité ». Cela signifie que l’assemblée ne peut pas lui imposer l’organisation d’un référendum relatif à des compétences qu’il exerce seul.Le référendum à caractère décisionnel, prévu à l’article 72-1 alinéa 1 de la Constitution, permet à l’électeur de décider à la place de la collectivité qui ne peut s’en écarter. Son initiative est réservée à l’organe délibérant de la collectivité territoriale. Une délibération unique est requise pour son organisation. Dans cette décision, le conseil municipal détermine les modalités du référendum, la date du scrutin, il convoque les électeurs et précise le projet d’acte qui sera soumis aux électeurs. Prévu par l’article 72-1 alinéa 3, le référendum consultatif peut être décidé par la loi en cas de création d’une collectivité territoriale dotée d’un statut particulier ou de modification de son organisation (la modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs). Une procédure de consultation spécifique est réservée aux collectivités d’outre-mer avec pour objet de recueillir le consentement des intéressés à un changement de régime de leur collectivité. Toutes les collectivités disposent de cette compétence à l’exception des EPCI ((Selon le Conseil constitutionnel (décision n° 2003-482 DC du 30 juillet 2003), la Nouvelle-Calédonie ne disposerait pas de cette compétence.)). Lorsqu’une commune refuse d’organiser sur son territoire, un référendum décidé par une collectivité de rang supérieur (département ou région), le préfet procède d’office à l’organisation du scrutin.Les actes pouvant être soumis au scrutin sont les actes réglementaires. En sont exclus les actes individuels (par exemple, un projet de démolition d’une maison) et les actes pris au nom d’une autre personne publique (par exemple, un texte protestant sur la situation de l’emploi dans le département, ceci dépassant les affaires relevant du département). Le projet soumis à référendum est adopté si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin et s’il réunit la majorité des suffrages exprimés (article LO 1112-7 du CGCT). Ces deux conditions doivent être remplies cumulativement. Si la moitié est atteinte, la décision sera prise ou rejetée par les électeurs. Dans le cas contraire, le vote n’exprimera qu’un avis et le référendum sera invalidé faute de participation.

Une décision contestable

La décision d’organiser le référendum ouvre le délai de contestation du préfet et des tiers. Elle doit pour cela être transmise par l’exécutif de la collectivité territoriale au représentant de l’État dans un délai maximum de huit jours. La réception de cette délibération ouvre au représentant de l’État un délai de dix jours – et non deux mois comme c’est le cas pour le déféré préfectoral de droit commun – pour déférer la délibération qu’il estime illégale au tribunal administratif, assortie d’une demande de suspension le cas échéant. En cas de demande de suspension, le président du tribunal administratif doit statuer dans un délai d’un mois, ce délai étant ramené à 48 heures en cas de menace pour l’exercice d’une liberté publique et individuelle.Les tiers peuvent également attaquer la délibération organisant le référendum et contester sa régularité dans les formes et délais prescrits pour les réclamations contre l’élection des conseillers municipaux dans le délai de deux mois à compter de la publication de la délibération.En l’absence de suspension ou d’annulation contentieuse, la délibération décidant d’organiser le référendum doit être mise à exécution dans certains délais. Lorsque cette délibération est adoptée par l’assemblée délibérante d’une collectivité territoriale autre que la commune (article LO 1112-4 du CGCT), le préfet doit la notifier dans les quinze jours de sa réception aux maires des communes situées dans le ressort de cette collectivité. En outre, le scrutin « ne peut intervenir moins de deux mois après la transmission de la délibération au représentant de l’État ». C’est un délai de rigueur qui est imposé à peine de nullité et qui court à compter du jour de la transmission au représentant de l’État.Le texte adopté par voie de référendum local est soumis aux règles de publicité et de contrôle en vigueur pour une délibération du conseil municipal, il doit être publié au recueil des actes administratifs de la collectivité. Un nouveau référendum peut être organisé plusieurs fois sur le même objet sous réserve de respecter un délai d’au moins un an entre deux référendums portant sur le même objet. La délibération organisant un référendum local devient caduque ((Contrairement à la nullité, la caducité prive d’effet un acte qui a été régulièrement formé. En matière de référendum local, la délibération devient caduque, même si elle est régulière, dès lors qu’elle intervient à l’une des dates interdites par la loi.)) si elle intervient dans l’un des cas où elle est interdite, en cas de dissolution du conseil municipal ou de démission de tous ses membres.
Un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales de la commune peut demander une consultation locale

Le cas de la consultation locale

À la différence du référendum local, la consultation locale intervient en amont du processus décisionnel pour éclairer le conseil municipal appelé à délibérer et la collectivité n’est pas liée par le sens de la consultation des électeurs. L’ensemble des collectivités territoriales et des EPCI ont la possibilité d’organiser ces consultations (articles L.1112-15 à L.1112-22 du CGCT). Les électeurs de la commune peuvent être consultés sur les décisions que les autorités municipales sont appelées à prendre pour régler les affaires de la commune et il est possible de ne consulter que les électeurs concernés par des affaires relevant d’une portion déterminée du territoire de la commune.Un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales de la commune peut demander qu’une consultation locale soit inscrite à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante. Le maire apprécie l’opportunité d’inscrire cette demande à l’ordre du jour et n’a pas de compétence liée. Si le conseil municipal décide d’organiser la consultation, une délibération unique – comme en matière de référendum local – arrête le principe et les modalités d’organisation de la consultation, elle indique expressément que la consultation n’est qu’une demande d’avis, fixe le jour du scrutin et convoque les électeurs ((En vertu des articles L.5211-49 et suivants du CGCT, les consultations intercommunales sont organisées sur le même modèle que les consultations communales, accentuant ainsi le rapprochement entre les communes et les intercommunalités.)).La commune ne peut, pendant le délai d’un an à compter de la tenue d’une consultation des électeurs, organiser une autre consultation sur le même objet. Là encore, la régularité de la consultation peut être contestée dans les formes et délais prescrits pour les réclamations contre l’élection des conseillers municipaux Enfin, après avoir pris connaissance du résultat de la consultation des électeurs qui se prononcent par oui ou par non, l’autorité compétente de la commune arrête sa décision sur l’affaire qui a fait l’objet de la consultation.

Campagne et scrutin : qui participe ?

La participation à la campagne du scrutin est ouverte aux groupes d’élus et aux partis et groupements politiques auxquels peuvent se rattacher au moins 5 % des élus de l’assemblée de la collectivité qui organise le référendum. Seuls peuvent participer au scrutin les électeurs – et non les habitants – inscrits dans la commune ou dans les communes du département ou de la région concernée (les ressortissants des États membres de l’Union européenne peuvent participer au scrutin).

Un dossier d’information sur l’objet du référendum doit être mis à la disposition du public. Il doit contenir un certain nombre d’éléments : le texte de la question ou le projet d’acte soumis au vote, un rapport exposant les motifs et la portée du projet et doit indiquer que le référendum aura valeur de décision et non de consultation. La durée de la campagne est limitée à deux semaines.

Quelle formule choisir ?

La connaissance des principales différences entre les référendums locaux et les consultations locales est fondamentale pour déterminer l’intérêt d’une collectivité de recourir à l’un ou l’autre des dispositifs.Les référendums locaux sont décidés par le législateur tandis que les consultations locales sont décidées par les autorités locales, sur leur propre initiative ou sur l’initiative d’un nombre significatif d’électeurs. Ils constituent de véritables décisions et non de simples avis. Dès lors qu’ils sont réguliers, ils ont valeur de décision administrative et ont force exécutoire au même titre qu’une décision administrative classique de la collectivité. Au contraire, à la suite des consultations locales, les élus ne sont pas tenus par le sens de la consultation, ils peuvent s’en écarter dans la mesure où la consultation ne constitue qu’un indicateur de la volonté des électeurs.Les actes individuels (permis de construire par exemple) ne peuvent pas faire l’objet de référendums mais peuvent donner lieu à des consultations locales. Les référendums locaux peuvent être organisés par toutes les collectivités territoriales à l’exception des EPCI. Les consultations locales peuvent être organisées par toutes les collectivités territoriales, y compris les EPCI.Les référendums locaux ne peuvent pas porter sur une partie des affaires intéressant la collectivité, ils doivent porter sur la totalité de ces affaires. Les consultations locales peuvent en revanche être organisées auprès des électeurs d’une partie du ressort de la collectivité pour les affaires intéressant spécialement cette partie de la collectivité.

Référendum interdit avant et pendant les campagnes

Durant certaines périodes, l’organisation des référendums locaux est prohibée. C’est le cas à compter du premier jour du sixième mois précédant celui au cours duquel il doit être procédé au renouvellement général du conseil municipal. C’est également le cas pendant la campagne électorale, pendant le jour du scrutin prévu pour le renouvellement général du conseil municipal ou des députés ou de chacune des séries de sénateurs, pendant celui de l’élection des membres du Parlement européen ou de l’élection du président de la République, ou pendant un référendum organisé par le président de la République.

Le référendum local permet au corps électoral de se substituer au conseil municipal

Les limites de l’exercice référendaire

Forme aboutie de l’exercice de la démocratie locale, les référendums et consultations locales connaissent cependant quelques limites. Le référendum local présente des limites sur le plan politique. Dans la mesure où son résultat revêt un caractère décisionnel, liant l’assemblée délibérante, le choix de sa mise en œuvre peut parfois s’avérer délicat pour les élus. En outre, il demeure soumis à de trop nombreuses contraintes de calendrier des échéances électorales. L’idée était d’éviter les risques d’interférence entre la campagne électorale officielle et le débat local. Il en résulte que trop souvent aucun référendum local ne peut être organisé par une collectivité et qu’en dépit de l’intérêt qu’il présente au plan démocratique, les collectivités y recourent rarement, préférant généralement des formules moins contraignantes.La même critique s’applique aux consultations des électeurs, elles aussi, soumises aux contraintes du calendrier électoral. La principale limite de ce dispositif résulte de la portée de cet outil : les résultats des consultations n’expriment qu’un simple avis qui n’est pas une « décision faisant grief » ((CAA Paris, 22 février 2005, req. n° 01PA04331, Association « Les amis de la terre du Val d’Ysieux »)). Dès lors qu’elles ne lient pas les autorités municipales, l’utilité des consultations locales s’avère vite relative...

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