Régions : un an de fusion… et d'improvisations

Article publié le 29 novembre 2016

C’est ce qu’on appelle une année charnière : dans les sept régions fusionnées, une cadence infernale s’est abattue sur les lieux. Remettre à plat les organigrammes, mais aussi traduire en politiques publiques les programmes électoraux des nouveaux présidents, intégrer les nouvelles compétences régionales, puis négocier les conditions de travail des agents, la liste des tâches à accomplir pour être enfin opérationnels est longue. Et pour parvenir à un résultat correct, il faut agencer tous ces éléments dans le bon ordre, si tant est qu’il en existe un. Dans cette marche forcée, autant vous dire qu’à l’heure actuelle, aucune région n’est parvenue à satisfaire ou rassurer ses agents.

« C’est un moment historique, unique dans une carrière que celui de participer à la création d’une nouvelle collectivité » confiait Simon Munsch, DGS du conseil régional Occitanie. Beaucoup, dans les sept régions fusionnées, ont ce sentiment de participer à un grand moment. Un moment qui permet d’innover, de tout envisager, mais aussi parfois de balbutier et de se précipiter…

Auvergne Rhône-Alpes recrute dans le privé

En Auvergne Rhône-Alpes, Laurent Wauquiez s’est mis en tête d’imprégner son administration d’une culture d’entreprise, notamment en choisissant deux DGA issus du privé. « L’idée est de gommer les différences entre service public et privé », explique le DGS Guillaume Boudy. La DGA en charge de l’emploi, de la formation, du développement de l’économie, du tourisme et de l’innovation travaillait jusque-là au Royaume-Uni, pour Veolia. Quant à son collègue, également issu du privé, c’est à la Fnac qu’il officiait. Son travail sera sensiblement le même à la région : il est en charge de la transformation, la performance et des achats.

Laurent Wauquiez s’est mis en tête d’imprégner son administration d’une culture d’entreprise, notamment en choisissant deux DGA issus du privé.

Le privé, ce milieu formidable où prendre tant d’idées… Une délégation de la région s’est rendue dans les locaux de Somfy, grande entreprise implantée en Haute-Savoie, pour s’inspirer de leurs méthodes révolutionnaires. Désormais, comme à Somfy, certains services organiseront une réunion matinale pour faire le point sur les actions menées la veille et celles qui seront développées le jour même. Ça valait bien un déplacement…

On ne fusionne pas, on crée

En Occitanie, le terme même de « fusion » a été écarté au profit de celui de « création ». La résistance de l’ancien président de Languedoc-Roussillon n’avait pas permis aux équipes précédentes de bien préparer la fusion, dans le courant 2015, comme l’ont fait beaucoup d’autres régions. Qu’à cela ne tienne, Carole Delga et son équipe ont décidé d’en faire un atout. « Nous avons fait le choix de nous donner un peu de temps pour nous poser les bonnes questions, explique le DGS, Simon Munsch. Une fusion se réussit quand on donne du sens. Nous avons donc réfléchi aux objectifs de la nouvelle région, à ses politiques publiques, aux échelles d’intervention et à l’organisation interne. On ne s’est pas dépêché de bricoler une harmonisation faite d’additions et de soustractions. »

« On ne s’est pas dépêché de bricoler une harmonisation faite d’additions et de soustractions. »

Dans les faits, après avoir désigné les nouvelles directions dès le mois de juin, le conseil régional d’Occitanie n’est ni plus ni moins en retard que les autres : il en est, comme beaucoup à ce jour, à répartir les agents sous la responsabilité des 30 directions définies cet automne. Pour Thierry Vernière, de l’UNSA, il reste toutefois un tabou : « personne ne veut parler de la réelle opposition de leadership qui existe entre Toulouse et Montpellier. Chacune craint d’être dépouillée par l’autre. Ce sentiment crée de vraies tensions au quotidien. »

Le Grand Est quadrille son territoire

La région Grand Est a elle aussi profité de ce grand chambardement pour envisager une organisation nouvelle, très territorialisée. Philippe Richert, qui était auparavant le président du conseil régional d’Alsace, a choisi de rester sur le modèle innovant qu’il avait instauré : celui d’agences territoriales quadrillant le territoire. Mêlant raisonnement métier d’un côté et raisonnement territorial de l’autre, la nouvelle organisation matricielle est composée de 15 directeurs centraux chargés de piloter les politiques, et de 12 directeurs d’agences, sur le terrain.

L’empressement vient tant de la direction, qui veut finaliser son organigramme, que des agents, qui veulent enfin trouver leur place.

Après un bon départ en termes d’information des agents, et grâce au choix d’avancer les élections des syndicats au mois de juin pour les légitimer dans les discussions, ces derniers regrettent aujourd’hui d’assister à une accélération du processus, au détriment de la concertation. Pour Pascal Koehler, de la CGT, « il n’y a pas de recrutement transparent sur les agences. Nous sommes dans une sorte de mercato, un recrutement de réseau. » Le syndicaliste remarque bien que l’empressement vient autant de la direction que des agents : les premiers pour finaliser l’organigramme, les seconds pour enfin trouver leur place.

Aller vite, un choix politique

Cet empressement, tous les syndicats le ressentent, après une année de transition. « Mais les bonnes négociations ne peuvent se faire dans la précipitation » regrette le CGTiste Dominique Martor, à la région Normandie. Et il en sait quelque chose : Hervé Morin se targue d’être le premier à avoir achevé la réorganisation de sa région. Sauf que dans les faits, cette précipitation a fait monter le taux de stress de certains agents… pendant que d’autres se tournent les pouces. Un tiers des directions sont « en bi-site » entre Rouen et Caen (les RH, l’informatique, les bâtiments…). Pour le reste, une séparation a été effectuée : les lycées et les transports sont confiés à Rouen, l’économie et l’environnement à Caen. Comme toutes les régions, la Normandie a promis de n’imposer à personne une mobilité géographique. Une décision qui implique pour les agents de changer de poste et d’endosser de nouvelles missions.

600 agents normands ont changé de poste sur les 1 200 que comptent les sièges de Rouen et de Caen.

Selon le DGS Frédéric Ollivier, dès cet été, 600 agents changeaient de poste sur les 1 200 que comptent les sièges. Le hic ? La direction leur a demandé de se positionner sur 5 postes, alors même que les chefs de service ou les fiches de poste n’étaient pas toujours connues. « On fonctionne en mode dégradé » se plaint Dominique Martor, de la CGT. Pour lui, les besoins en agents ont été mal estimés dans les services. « Certains services sont en sous-effectif, ce qui crée beaucoup de stress et une surcharge de travail. On n’a même pas pris le temps d’harmoniser les méthodes de travail entre les deux sites. » Selon la CGT, 200 postes seraient vacants à Caen et 30 sur Rouen, et certains jours, des agents de Rouen se déplaceraient jusqu’à Caen pour désengorger certains services. Frédéric Ollivier estime que six mois seront nécessaires pour retrouver une pleine puissance. En attendant, il en est conscient, sa région tourne au ralenti.

Trains : être les premiers arrivés

Et si la Normandie a choisi d’aller aussi vite, c’était pour permettre à son président de mettre en œuvre rapidement son programme. Hervé Morin a souhaité mettre les cadres et les agents « en responsabilité », sur le mode de la gestion de projet, pour coller à son ambition : celle de faire plutôt que d’accompagner. L’un des dossiers emblématiques de cette politique est sans aucun doute celui des trains. La région s’est emparée de la gouvernance des trains Intercités. Quitte à commettre quelques bourdes de débutant, comme celle de commander à Bombardier des rames plus larges avant même d’avoir la confirmation par la SNCF qu’elles passeraient « tout juste » en gare Saint-Lazare. Une réorganisation, l’intégration de nouveaux métiers, sans même parler d’harmonisation des méthodes de travail ou des conditions de travail… la barque est bien chargée.

La stratégie des 100 premiers jours

Dans les Hauts-de-France, Xavier Bertrand a lui aussi voulu lancer immédiatement son programme, avant même de parler fusion avec son administration. Lui était dans la stratégie des 100 premiers jours. « Xavier Bertrand a choisi de commencer par un dossier difficile : celui de Proch’emploi » explique Benoît Guittet, de la CFDT. « Le cabinet du président a piloté le dispositif pour aller plus vite, ce qui nous a amenés à le mettre tout de suite en garde. On comprend son souhait de lutter contre le chômage, mais on ne peut pas accepter que ce soit fait de la sorte. » Dans cette période de flou, où la réorganisation n’est pas la priorité du président, où Brigitte Fouré, vice-présidente chargée de la fusion, attend toujours sa lettre de mission, le doute s’installe à Lille comme à Amiens. « C’était une période propice aux interprétations, où l’on demande aux agents de travailler ensemble sans donner les règles du jeu. Amiens craignait d’être vidé de sa substance au profit de Lille, la tension est vite montée entre les deux sites » se remémore Benoît Guittet.

Dans cette période de flou, où la réorganisation n’est pas la priorité du président, le doute s’installe à Lille comme à Amiens.

En mai, les DGA sont nommés, des directeurs préfigurateurs prennent place et un cabinet externe (Ernst & Young) accompagne même les directeurs qui le souhaitent dans leur démarche. En juillet, un accord de méthode est décroché par les syndicats, dans lequel sont stipulés la méthodologie employée pour l’organisation des services, la méthode de travail des directeurs préfigurateurs (mettre en place des séminaires de lancement et de conclusion pour chaque processus), l’assurance que la transparence sera de mise sur l’évolution des postes (et leur éventuelle suppression), mais aussi qu’un expert extérieur soit nommé pour identifier les risques psychosociaux que peut entraîner cette réorganisation.

Benoît Guittet, qui pointe le fait que l’équipe n’était pas rompue aux codes de gestion de ce type de collectivité territoriale, reconnaît l’avantage d’avoir négocié avec un ancien ministre du Travail, habitué au dialogue social. Et il a raison, tous les syndicalistes n’ont pas pu en dire autant.

Syndicats : de la reconnaissance à l’ignorance
Si certains ont préféré avancer les élections professionnelles au mois de juin, comme en Nouvelle Aquitaine ou dans le Grand Est, d’autres ont opté pour une solution plus radicale. En Auvergne Rhône-Alpes, « le président Wauquiez nous a annoncé qu’il ne reconnaissait pas les organisations syndicales présentes comme représentatives, et qu’il attendrait les nouvelles élections pour les rencontrer » raconte Laurent Colin, de l’UNSA. Des élections qu’il n’a pas proposé d’anticiper…

Imaginer une culture commune

On aurait pu s’attendre à ce que les nouvelles régions fassent appel à des cabinets extérieurs pour les aider dans leur démarche de réorganisation. Dans les faits, ce fut très rarement le cas. Si les Hauts-de-France ont opté pour cette solution, l’expert a été très peu sollicité jusqu’à présent.

En Bourgogne Franche-Comté, un autre choix a été fait : celui de recourir à aux expertises internes pour forger une culture managériale commune. Pour la DGS Valérie Chatel, « il est important de mener en interne cet audit et cette réflexion plutôt que de confier cette part de travail à des intervenants extérieurs. C’est pourquoi nous avons instauré des ateliers « remue-méninges ». Par la suite, les conseillers externes sont intervenus pour réfléchir à une vision managériale commune aux deux sites, et pour s’accorder, lors de formations, sur les principes d’organisation, pour avoir une vision du service public à rendre, de la relation entretenue avec les habitants du territoire… Nous avons pris soin de construire une méthodologie. »

« Entre Bourgogne et Franche-Comté, des agents se prennent le bec pour garder chacun sa méthode de travail, et comme tous les chefs de service ne sont pas encore en place, personne ne peut trancher. »

Dominique Aubry-Frelin, de la CFDT, reconnaît le travail effectué pour informer les agents. Mais pour sa part, elle n’a pas constaté cette politique managériale sur le terrain : « Entre Bourgogne et Franche-Comté, des agents se prennent le bec pour garder chacun sa méthode de travail, et comme tous les chefs de service ne sont pas encore en place, personne ne peut trancher ». Des agents qui, comme en Normandie, doivent lister 2 à 3 postes pour se positionner dans les nouveaux services. « Mais ces fiches de poste sont incomplètes, ils craignent de se positionner sur le poste de leur collègue, imaginez l’ambiance… » commente Catherine Salvadori, de la CGT.

« Et certains agents vont être en bi-site, ils se demandent comment va se passer leur travail s’ils se trouvent seuls ou à deux d’un côté. Est-ce que la direction ne va pas leur demander de déménager dans un an ? » Autre question en suspens : la direction n’a pas précisé comment elle ferait ses choix lorsqu’un service doit rendre plusieurs postes, si aucun agent ne souhaite partir.

Difficile de rassurer

La crainte est la même en Nouvelle-Aquitaine. La CFDT constate qu’au niveau des directions, des cadres ont déjà été laissés sur le bas-côté. « Aucun accompagnement n’est prévu pour ces personnes, anciens directeurs ou chefs de service, qui rôdent dans les couloirs. Explique Cathy Ficheux. Si c’est déjà le cas à ce niveau dans l’organigramme, que va-t-il en être au niveau des agents ? »

Six des sept régions fusionnées ont choisi de reporter les négociations pour l’harmonisation des conditions de travail à 2017.

Difficile de rassurer des agents qui assistent à la refonte des services et souvent de leur poste, mais qui attendent également de savoir comment se dérouleront les négociations pour l’harmonisation des conditions de travail. Signe qui ne trompe pas : six des sept régions fusionnées ont choisi de reporter ces négociations à 2017. Seule la Bourgogne Franche-Comté a entamé une réflexion sur le sujet, au grand dam de la CGT : « on croule sous les réunions. On nous demande de travailler sur un nouveau temps de travail, sur les nouveaux régimes indemnitaires, tout doit être bouclé d’ici juin. Mais la conséquence, en menant tous les chantiers d’un coup, c’est qu’on en arrive à voter contre à certains comités techniques, parce qu’on ne dispose pas de toutes les informations » regrette Catherine Salvadori.

Le casse-tête du travail en multisites

Enfin, cette réorganisation nécessite de penser l’articulation entre les différents sites, un véritable casse-tête. Entre les régions qui héritent d’un siège neuf et trop vaste, comme l’ancien conseil régional d’Auvergne, ou celles qui doivent jongler entre trois sites, tout est à repenser. À Clermont-Ferrand, le siège flambant neuf prévu pour accueillir 640 agents, en héberge en réalité 440. Dans la continuité d’un rapprochement des méthodes entre public et privé, le président étudie deux options : celle d’accueillir des entreprises numériques par le biais du campus numérique de Clermont, ou celle de rapatrier des organismes satellites. « Notre objectif est d’avoir une mixité d’usage pour que les agents côtoient des gens de l’entreprise » précise le DGS Guillaume Boudy. Dans les autres régions fusionnées, le nombre de déplacements des encadrants a explosé.

À Clermont-Ferrand, le siège flambant neuf prévu pour accueillir 640 agents, en héberge en réalité 440.

En Nouvelle Aquitaine, « l’équipement est encore insuffisant en visioconférence, regrette Cathy Ficheux de la CFDT. On manque de salles de visio et certaines réunions sont organisées à mi-chemin, dans des lycées pour disposer de suffisamment de place ». Du côté de la Bourgogne Franche-Comté, la CGT a posé la question du coût de cette fusion. « Les élus partent la veille à l’hôtel pour des plénières dans d’autres villes, et nous-mêmes, nous sommes indemnisés pour les nombreux déplacements qui nous concernent » relate Catherine Salvadori. Des déplacements en nombre, dont le défraiement peut être obtenu en décalé, obligeant les personnes à avancer cet argent.

Pour l’instant, inutile de parler d’économies d’échelle. Les régions fusionnées n’en feront pas dans l’immédiat. Mais sur le long terme, Jean-Baptiste Fauroux, DGS de la région Nouvelle Aquitaine, est sûr qu’ils y parviendront : « À terme, on peut espérer des économies dans le domaine des achats ou de l’immobilier. Le simple fait de prendre les meilleures pratiques et les politiques les plus efficientes de chacun peut y conduire. » Un maître mot pour tenir bon jusqu’à ce stade de la fusion : la patience…